新《種子法》能否掃清種子行業(yè)障礙

      用五年規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是中國特有的戰(zhàn)略模式。明年是“十三五”的開局之年，也是剛剛由全國人大常委會表決通過的新《種子法》的實施之年。凡事預則立，不預則廢。預，就是以戰(zhàn)略眼光審視大勢和大局，從而未雨綢繆，贏得發(fā)展的主動權(quán)。記者發(fā)現(xiàn)，新《種子法》在推進種業(yè)改革等方面呈現(xiàn)亮點，但在品種監(jiān)管制度等方面前瞻性不足。

亮點一  推進種業(yè)改革
　　主要體現(xiàn)在：一是改革完善主要農(nóng)作物品種審定制度。二是對生產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合、“育繁推一體化”的大企業(yè)，對他們搞自主研發(fā)的主要農(nóng)作物品種設立“綠色通道”。同時，將這些“育繁推一體化”的大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營許可證的審批權(quán)，下放到省一級農(nóng)業(yè)林業(yè)主管部門。三是完善了省級同一適宜生態(tài)區(qū)的引種規(guī)定，由原來要經(jīng)過引種所在的省區(qū)市農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門同意，這次改成備案。四是取消了種子質(zhì)量檢驗機構(gòu)檢驗員的資格許可。這些舉措對激發(fā)市場活力有很大的推動作用。

亮點二 簡政放權(quán)
　　修訂體現(xiàn)了簡政放權(quán)，對激發(fā)市場活力有很大的推動作用。主要體現(xiàn)簡政放權(quán)的是改革完善品種審定制度。具體是“三減三取消一下放”：“三減”，減少了審定作物數(shù)量，由28種減到5種，取消了農(nóng)業(yè)部及各省對主要農(nóng)作物的確定權(quán)，對不再實行品種審定的農(nóng)作物絕大多數(shù)納入了品種登記管理，發(fā)揮市場機制的作用；減少了品種管理的行政許可事項，將種子生產(chǎn)和經(jīng)營兩項許可合并；簡化引種程序，將同意改為備案。“三取消”，取消申請種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證時對資金的要求，取消先證后照的規(guī)定，取消種子檢驗員資格考核�！耙幌路拧保瑢ⅰ坝�繁推一體化”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的審批權(quán)由農(nóng)業(yè)部下放到省級。

亮點三 保護農(nóng)民利益
　　新《種子法》強調(diào)對農(nóng)民利益的保護。一是完善了執(zhí)法機制，對種子違法行為查處過程中可以采取行政強制措施。通過聯(lián)合執(zhí)法，加強案件的查處力度。依法懲處侵害農(nóng)民權(quán)益的種子違法行為；依法打擊經(jīng)營假劣種子的違法行為，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，維護公平競爭的市場秩序。二是為了便利農(nóng)民解決有關種子質(zhì)量糾紛，完善了種子索賠的規(guī)定。明確種子使用者因種子質(zhì)量或種子標簽和使用說明標注的內(nèi)容不真實遭受損失的，既可以向出售種子的經(jīng)營者要求賠償，也可以向種子的生產(chǎn)者和其他經(jīng)營者要求賠償。三是加大對坑農(nóng)、害農(nóng)這種違法行為處罰的數(shù)額和幅度。對構(gòu)成犯罪的，刑法規(guī)定要判刑，對判處有期徒刑的企業(yè)法人和高級管理人員規(guī)定了行業(yè)禁入。

亮點四 確定種業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)
　　新《種子法》修改中很重要的一條就是加了一章，即政策的支持，就是把國務院確定的種業(yè)是國家基礎性、戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)的定位，在政策上、法律上作出保障。具體政策是第12條，增加了“國家加強種業(yè)科技創(chuàng)新能力建設，保障種業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，維護種業(yè)科技人員的合法權(quán)益�！�
　　明確科研分工，鼓勵科研院所和高等院校開展種業(yè)基礎性、公益性研究，鼓勵科技人員依法取得研發(fā)收益；鼓勵企業(yè)利用公益性創(chuàng)新成果自主培育新品種；支持科研單位人員向企業(yè)流動；商業(yè)化育種主要由企業(yè)承擔，為符合條件的“育繁推一體化”企業(yè)開辟品種審定“綠色通道”。

亮點五 新品種受法律保護
　　提升新品種保護的法律地位。增設新品種保護一章，將原《植物新品種保護條例》的內(nèi)容上升為法律。對植物新品種的授權(quán)條件、授權(quán)原則、品種命名、保護范圍及例外、強制許可等作了原則性規(guī)定。加大了基層農(nóng)業(yè)主管部門對侵權(quán)假冒的執(zhí)法力度，大幅提高了對侵權(quán)假冒行為的民事賠償標準和行政處罰力度，賠償額由原來權(quán)利人實際損失或侵權(quán)人獲利的1倍提到3倍；對權(quán)利人損失、侵權(quán)人獲利難以確定的，最高賠償額由原來的50萬元提高到300萬元。同時加大了行政處罰力度，罰款金額由貨值的1～5倍提升到5～10倍。

爭議點 品種審定制仍被保留
　　現(xiàn)行《種子法》從2000年實施至今十余年，中國種業(yè)在計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的交匯中前行，我們看到中國種業(yè)取得了很大的進步，比如，國內(nèi)種子市場銷售額780多億元，約占全球份額的21%，是僅次于美國的第二大種子市場；市場集中度逐步提升，銷售額過億元企業(yè)100多家；“育繁推一體化”企業(yè)70多家（注冊資本1億元以上），種業(yè)前50強企業(yè)的經(jīng)營額由2001年的30億元提高到2014年的240億元，市場占有率由10%提高到33%。
　　不過，表面欣欣向榮的背后隱藏著再前進的危機：科研院所參與商業(yè)育種過度，企業(yè)商業(yè)化育種能力不足；科技創(chuàng)新能力和實力不足，大部分種企沒有自主研發(fā)能力，相當多公司還在依靠代繁和貼牌生產(chǎn)；急功近利，從生產(chǎn)企業(yè)到經(jīng)銷層面都在追逐市場熱點；植物知識產(chǎn)權(quán)保護不受重視；人才、資源缺乏等。
　　據(jù)悉，新《種子法》在修訂中針對種質(zhì)資源保護、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護制度及法律責任等十個方面，對種業(yè)管理制度進行了完善。不過，業(yè)內(nèi)一直爭論的品種審定制度在新《種子法》中被保留。
　　業(yè)內(nèi)主張廢除一方認為，品種審定標準落后，阻礙創(chuàng)新，應當廢除；支持者則強調(diào)品種審定在種子進入市場前的“把關”功能；也有溫和觀點認為，雖然現(xiàn)行品種審定制度存在不少弊端，但仍是“把關者”，在保留的同時，應當進行改良。
　　農(nóng)業(yè)部官網(wǎng)公布的《十二屆全國人大三次會議第3959號建議答復摘要》中，承認品種審定制度在實施過程中出現(xiàn)了違規(guī)操作、試驗不科學等問題。農(nóng)業(yè)部在該答復摘要中表示，從國外經(jīng)驗和發(fā)展趨勢看，品種登記是方向。但目前中國種業(yè)仍處于初級階段，企業(yè)多小散弱，競爭力不強；大部分科研單位不具備品種試驗能力；農(nóng)民整體科技水平不高，對品種的認知能力不強；社會誠信體系尚不健全，品種申請者責任意識和擔當意識不強。因此，現(xiàn)階段應保留品種審定制度，但將加大改革力度，對品種審定制度進行全面改革，為逐步過渡到品種登記制度創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗。
　　在《種子法》通過審議的第三天，11月6日，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)出《關于進一步改進完善品種試驗審定工作的通知》，著手從品種試驗開始，對品種審定制度進行完善。
　　完善品種試驗審定工作目標任務包括：建立以種性安全為重點的多元化品種評價體系、拓寬品種審定試驗渠道、公開試驗過程、優(yōu)化試驗設計、強化試驗過程管理、加強試驗條件能力建設、加強品種真實性監(jiān)管、嚴厲打擊“跑點”行為等。

遺憾點 前瞻性不夠
　　新修訂的《種子法》體現(xiàn)了揚棄的辯證法。一方面，維持了法律的延續(xù)性，保持了國家和省兩級農(nóng)作物審定體制和對主要農(nóng)作物的審定制度；另一方面，體現(xiàn)了改革精神，建立了部分非主要農(nóng)作物品種登記制度；把品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性測定作為評價品種的標準。而品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性測定這個評價標準，是農(nóng)業(yè)發(fā)達國家品種登記制度的基礎，從這方面來說，新法規(guī)具有一定的科學性和前瞻性。
　　經(jīng)過10多年時間，種業(yè)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，品種審定老辦法已遠遠跟不上種業(yè)的市場化步伐。比如審定標準對于增產(chǎn)有嚴格限定，每年有大批品種審定，卻沒有幾個經(jīng)得起市場考驗；以玉米品種為例，發(fā)達國家非常重視品種的耐密性、抗性、商品性、適宜機械作業(yè)等特性，我們始終“以產(chǎn)量為綱”；通過審定成了品種的“免責”盾牌，即便在生產(chǎn)上有問題也可逃避；歐美國家過去品種的生命周期5～7年，現(xiàn)在只有2～3年，我們僅品種審定就要4年時間，束縛了發(fā)展的腳步。
　　農(nóng)業(yè)部制定的《主要農(nóng)作物品種審定辦法》伴隨《種子法》而誕生，2001年2月26日發(fā)布，歷經(jīng)2007年11月8日、2014年2月1日兩次修訂。明年新《種子法》實施，也意味著《主要農(nóng)作物品種審定辦法》要進行修訂。而《主要農(nóng)作物品種審定辦法》最近一次修訂是在2014年2月。
　　我們看到，新《種子法》雖然與業(yè)內(nèi)期待的從“品種審定制度”過渡到“品種登記制度”還有一段距離，不過部分品種施行登記制度，還是邁出了市場化改革的重要一步。
　　從全球范圍來看，中國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段。種子企業(yè)雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，規(guī)模普遍偏小�！坝�繁推一體化”前10強企業(yè)占國內(nèi)種子貿(mào)易額的13%；而世界前10強企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國前20強企業(yè)占其國內(nèi)貿(mào)易額的70%。銷售額前50強的企業(yè)每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷售額的4%左右；而跨國集團每年的研發(fā)投入占銷售額的8%～15%，有的甚至高達20%，美國孟山都資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。
　　據(jù)悉，中國的種子品種審定制度始于上世紀60年代，源自前蘇聯(lián)。截至目前，中國共審定農(nóng)作物品種2.1萬多個。那么，如此眾多的審定品種真正發(fā)揮作用的有多少呢？老百姓需要的不是“一畝一噸糧”，而是好種、好管、好吃、好賣、省心、省錢的品種。把品種變成現(xiàn)實生產(chǎn)力和社會經(jīng)濟效益的是市場，不是審定證書。利有多大，市場說了算，老百姓說了算。對于品種的監(jiān)管，可以是審定、鑒定，也可以是登記、推薦。
　　比較可見，中國種企還遠沒有達到與國際巨頭同臺競技的實力，扶持、保護民族種業(yè)是國家的一項重要任務；而讓企業(yè)參與競爭，在摔打中長大也是必須經(jīng)歷的過程。但保護不意味著護短，把我們的種子產(chǎn)品標準訂得高一點，讓我們的法規(guī)汲取更多農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗，應該對種業(yè)成長更有利。
　　正如法律界專家所言，中國法制體系最主要的問題不是缺少法律，而是很多法律明顯不適合政治和經(jīng)濟形勢發(fā)展的進程。及時修法，以適應當前的形勢無可厚非，如果頻繁修訂，則法律的前瞻性值得懷疑。對于新《種子法》也同樣，大家期待新法規(guī)能夠在一段時期內(nèi)成為引領中國種業(yè)向更成熟、可持續(xù)、現(xiàn)代化等方向發(fā)展的引擎，化解產(chǎn)能過剩危機，通過市場機制培育更具國際競爭實力的企業(yè)和企業(yè)集團，順利走過“十三五”；而不希望看到新法規(guī)實施時間不長就不得不修正，成為種業(yè)發(fā)展的桎梏。

《農(nóng)資導報》