新《種子法》能否掃清種子行業(yè)障礙

      用五年規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是中國(guó)特有的戰(zhàn)略模式。明年是“十三五”的開(kāi)局之年，也是剛剛由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的新《種子法》的實(shí)施之年。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)，就是以戰(zhàn)略眼光審視大勢(shì)和大局，從而未雨綢繆，贏得發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。記者發(fā)現(xiàn)，新《種子法》在推進(jìn)種業(yè)改革等方面呈現(xiàn)亮點(diǎn)，但在品種監(jiān)管制度等方面前瞻性不足。

亮點(diǎn)一  推進(jìn)種業(yè)改革
　　主要體現(xiàn)在：一是改革完善主要農(nóng)作物品種審定制度。二是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、“育繁推一體化”的大企業(yè)，對(duì)他們搞自主研發(fā)的主要農(nóng)作物品種設(shè)立“綠色通道”。同時(shí)，將這些“育繁推一體化”的大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的審批權(quán)，下放到省一級(jí)農(nóng)業(yè)林業(yè)主管部門(mén)。三是完善了省級(jí)同一適宜生態(tài)區(qū)的引種規(guī)定，由原來(lái)要經(jīng)過(guò)引種所在的省區(qū)市農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)同意，這次改成備案。四是取消了種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)員的資格許可。這些舉措對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力有很大的推動(dòng)作用。

亮點(diǎn)二 簡(jiǎn)政放權(quán)
　　修訂體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)活力有很大的推動(dòng)作用。主要體現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的是改革完善品種審定制度。具體是“三減三取消一下放”：“三減”，減少了審定作物數(shù)量，由28種減到5種，取消了農(nóng)業(yè)部及各省對(duì)主要農(nóng)作物的確定權(quán)，對(duì)不再實(shí)行品種審定的農(nóng)作物絕大多數(shù)納入了品種登記管理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用；減少了品種管理的行政許可事項(xiàng)，將種子生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)兩項(xiàng)許可合并；簡(jiǎn)化引種程序，將同意改為備案�！叭�取消”，取消申請(qǐng)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)對(duì)資金的要求，取消先證后照的規(guī)定，取消種子檢驗(yàn)員資格考核�！耙幌路拧保瑢ⅰ坝�繁推一體化”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的審批權(quán)由農(nóng)業(yè)部下放到省級(jí)。

亮點(diǎn)三 保護(hù)農(nóng)民利益
　　新《種子法》強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。一是完善了執(zhí)法機(jī)制，對(duì)種子違法行為查處過(guò)程中可以采取行政強(qiáng)制措施。通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)案件的查處力度。依法懲處侵害農(nóng)民權(quán)益的種子違法行為；依法打擊經(jīng)營(yíng)假劣種子的違法行為，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。二是為了便利農(nóng)民解決有關(guān)種子質(zhì)量糾紛，完善了種子索賠的規(guī)定。明確種子使用者因種子質(zhì)量或種子標(biāo)簽和使用說(shuō)明標(biāo)注的內(nèi)容不真實(shí)遭受損失的，既可以向出售種子的經(jīng)營(yíng)者要求賠償，也可以向種子的生產(chǎn)者和其他經(jīng)營(yíng)者要求賠償。三是加大對(duì)坑農(nóng)、害農(nóng)這種違法行為處罰的數(shù)額和幅度。對(duì)構(gòu)成犯罪的，刑法規(guī)定要判刑，對(duì)判處有期徒刑的企業(yè)法人和高級(jí)管理人員規(guī)定了行業(yè)禁入。

亮點(diǎn)四 確定種業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)
　　新《種子法》修改中很重要的一條就是加了一章，即政策的支持，就是把國(guó)務(wù)院確定的種業(yè)是國(guó)家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)的定位，在政策上、法律上作出保障。具體政策是第12條，增加了“國(guó)家加強(qiáng)種業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，保障種業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，維護(hù)種業(yè)科技人員的合法權(quán)益。”
　　明確科研分工，鼓勵(lì)科研院所和高等院校開(kāi)展種業(yè)基礎(chǔ)性、公益性研究，鼓勵(lì)科技人員依法取得研發(fā)收益；鼓勵(lì)企業(yè)利用公益性創(chuàng)新成果自主培育新品種；支持科研單位人員向企業(yè)流動(dòng)；商業(yè)化育種主要由企業(yè)承擔(dān)，為符合條件的“育繁推一體化”企業(yè)開(kāi)辟品種審定“綠色通道”。

亮點(diǎn)五 新品種受法律保護(hù)
　　提升新品種保護(hù)的法律地位。增設(shè)新品種保護(hù)一章，將原《植物新品種保護(hù)條例》的內(nèi)容上升為法律。對(duì)植物新品種的授權(quán)條件、授權(quán)原則、品種命名、保護(hù)范圍及例外、強(qiáng)制許可等作了原則性規(guī)定。加大了基層農(nóng)業(yè)主管部門(mén)對(duì)侵權(quán)假冒的執(zhí)法力度，大幅提高了對(duì)侵權(quán)假冒行為的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)和行政處罰力度，賠償額由原來(lái)權(quán)利人實(shí)際損失或侵權(quán)人獲利的1倍提到3倍；對(duì)權(quán)利人損失、侵權(quán)人獲利難以確定的，最高賠償額由原來(lái)的50萬(wàn)元提高到300萬(wàn)元。同時(shí)加大了行政處罰力度，罰款金額由貨值的1～5倍提升到5～10倍。

爭(zhēng)議點(diǎn) 品種審定制仍被保留
　　現(xiàn)行《種子法》從2000年實(shí)施至今十余年，中國(guó)種業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的交匯中前行，我們看到中國(guó)種業(yè)取得了很大的進(jìn)步，比如，國(guó)內(nèi)種子市場(chǎng)銷(xiāo)售額780多億元，約占全球份額的21%，是僅次于美國(guó)的第二大種子市場(chǎng)；市場(chǎng)集中度逐步提升，銷(xiāo)售額過(guò)億元企業(yè)100多家；“育繁推一體化”企業(yè)70多家（注冊(cè)資本1億元以上），種業(yè)前50強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)額由2001年的30億元提高到2014年的240億元，市場(chǎng)占有率由10%提高到33%。
　　不過(guò)，表面欣欣向榮的背后隱藏著再前進(jìn)的危機(jī)：科研院所參與商業(yè)育種過(guò)度，企業(yè)商業(yè)化育種能力不足；科技創(chuàng)新能力和實(shí)力不足，大部分種企沒(méi)有自主研發(fā)能力，相當(dāng)多公司還在依靠代繁和貼牌生產(chǎn)；急功近利，從生產(chǎn)企業(yè)到經(jīng)銷(xiāo)層面都在追逐市場(chǎng)熱點(diǎn)；植物知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不受重視；人才、資源缺乏等。
　　據(jù)悉，新《種子法》在修訂中針對(duì)種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護(hù)、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評(píng)估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度及法律責(zé)任等十個(gè)方面，對(duì)種業(yè)管理制度進(jìn)行了完善。不過(guò)，業(yè)內(nèi)一直爭(zhēng)論的品種審定制度在新《種子法》中被保留。
　　業(yè)內(nèi)主張廢除一方認(rèn)為，品種審定標(biāo)準(zhǔn)落后，阻礙創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)廢除；支持者則強(qiáng)調(diào)品種審定在種子進(jìn)入市場(chǎng)前的“把關(guān)”功能；也有溫和觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然現(xiàn)行品種審定制度存在不少弊端，但仍是“把關(guān)者”，在保留的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改良。
　　農(nóng)業(yè)部官網(wǎng)公布的《十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3959號(hào)建議答復(fù)摘要》中，承認(rèn)品種審定制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了違規(guī)操作、試驗(yàn)不科學(xué)等問(wèn)題。農(nóng)業(yè)部在該答復(fù)摘要中表示，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)看，品種登記是方向。但目前中國(guó)種業(yè)仍處于初級(jí)階段，企業(yè)多小散弱，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；大部分科研單位不具備品種試驗(yàn)?zāi)芰�；農(nóng)民整體科技水平不高，對(duì)品種的認(rèn)知能力不強(qiáng)；社會(huì)誠(chéng)信體系尚不健全，品種申請(qǐng)者責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)。因此，現(xiàn)階段應(yīng)保留品種審定制度，但將加大改革力度，對(duì)品種審定制度進(jìn)行全面改革，為逐步過(guò)渡到品種登記制度創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗(yàn)。
　　在《種子法》通過(guò)審議的第三天，11月6日，農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)完善品種試驗(yàn)審定工作的通知》，著手從品種試驗(yàn)開(kāi)始，對(duì)品種審定制度進(jìn)行完善。
　　完善品種試驗(yàn)審定工作目標(biāo)任務(wù)包括：建立以種性安全為重點(diǎn)的多元化品種評(píng)價(jià)體系、拓寬品種審定試驗(yàn)渠道、公開(kāi)試驗(yàn)過(guò)程、優(yōu)化試驗(yàn)設(shè)計(jì)、強(qiáng)化試驗(yàn)過(guò)程管理、加強(qiáng)試驗(yàn)條件能力建設(shè)、加強(qiáng)品種真實(shí)性監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊“跑點(diǎn)”行為等。

遺憾點(diǎn) 前瞻性不夠
　　新修訂的《種子法》體現(xiàn)了揚(yáng)棄的辯證法。一方面，維持了法律的延續(xù)性，保持了國(guó)家和省兩級(jí)農(nóng)作物審定體制和對(duì)主要農(nóng)作物的審定制度；另一方面，體現(xiàn)了改革精神，建立了部分非主要農(nóng)作物品種登記制度；把品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性測(cè)定作為評(píng)價(jià)品種的標(biāo)準(zhǔn)。而品種的特異性、一致性和穩(wěn)定性測(cè)定這個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家品種登記制度的基礎(chǔ)，從這方面來(lái)說(shuō)，新法規(guī)具有一定的科學(xué)性和前瞻性。
　　經(jīng)過(guò)10多年時(shí)間，種業(yè)環(huán)境發(fā)生了很大的變化，品種審定老辦法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上種業(yè)的市場(chǎng)化步伐。比如審定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于增產(chǎn)有嚴(yán)格限定，每年有大批品種審定，卻沒(méi)有幾個(gè)經(jīng)得起市場(chǎng)考驗(yàn)；以玉米品種為例，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視品種的耐密性、抗性、商品性、適宜機(jī)械作業(yè)等特性，我們始終“以產(chǎn)量為綱”；通過(guò)審定成了品種的“免責(zé)”盾牌，即便在生產(chǎn)上有問(wèn)題也可逃避；歐美國(guó)家過(guò)去品種的生命周期5～7年，現(xiàn)在只有2～3年，我們僅品種審定就要4年時(shí)間，束縛了發(fā)展的腳步。
　　農(nóng)業(yè)部制定的《主要農(nóng)作物品種審定辦法》伴隨《種子法》而誕生，2001年2月26日發(fā)布，歷經(jīng)2007年11月8日、2014年2月1日兩次修訂。明年新《種子法》實(shí)施，也意味著《主要農(nóng)作物品種審定辦法》要進(jìn)行修訂。而《主要農(nóng)作物品種審定辦法》最近一次修訂是在2014年2月。
　　我們看到，新《種子法》雖然與業(yè)內(nèi)期待的從“品種審定制度”過(guò)渡到“品種登記制度”還有一段距離，不過(guò)部分品種施行登記制度，還是邁出了市場(chǎng)化改革的重要一步。
　　從全球范圍來(lái)看，中國(guó)種業(yè)市場(chǎng)還屬于發(fā)展的初級(jí)階段。種子企業(yè)雖然數(shù)量不少，但大多沒(méi)有完成原始資本積累，規(guī)模普遍偏小�！坝�繁推一體化”前10強(qiáng)企業(yè)占國(guó)內(nèi)種子貿(mào)易額的13%；而世界前10強(qiáng)企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國(guó)前20強(qiáng)企業(yè)占其國(guó)內(nèi)貿(mào)易額的70%。銷(xiāo)售額前50強(qiáng)的企業(yè)每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷(xiāo)售額的4%左右；而跨國(guó)集團(tuán)每年的研發(fā)投入占銷(xiāo)售額的8%～15%，有的甚至高達(dá)20%，美國(guó)孟山都資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。
　　據(jù)悉，中國(guó)的種子品種審定制度始于上世紀(jì)60年代，源自前蘇聯(lián)。截至目前，中國(guó)共審定農(nóng)作物品種2.1萬(wàn)多個(gè)。那么，如此眾多的審定品種真正發(fā)揮作用的有多少呢？老百姓需要的不是“一畝一噸糧”，而是好種、好管、好吃、好賣(mài)、省心、省錢(qián)的品種。把品種變成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的是市場(chǎng)，不是審定證書(shū)。利有多大，市場(chǎng)說(shuō)了算，老百姓說(shuō)了算。對(duì)于品種的監(jiān)管，可以是審定、鑒定，也可以是登記、推薦。
　　比較可見(jiàn)，中國(guó)種企還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到與國(guó)際巨頭同臺(tái)競(jìng)技的實(shí)力，扶持、保護(hù)民族種業(yè)是國(guó)家的一項(xiàng)重要任務(wù)；而讓企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，在摔打中長(zhǎng)大也是必須經(jīng)歷的過(guò)程。但保護(hù)不意味著護(hù)短，把我們的種子產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)訂得高一點(diǎn)，讓我們的法規(guī)汲取更多農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該對(duì)種業(yè)成長(zhǎng)更有利。
　　正如法律界專家所言，中國(guó)法制體系最主要的問(wèn)題不是缺少法律，而是很多法律明顯不適合政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的進(jìn)程。及時(shí)修法，以適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)無(wú)可厚非，如果頻繁修訂，則法律的前瞻性值得懷疑。對(duì)于新《種子法》也同樣，大家期待新法規(guī)能夠在一段時(shí)期內(nèi)成為引領(lǐng)中國(guó)種業(yè)向更成熟、可持續(xù)、現(xiàn)代化等方向發(fā)展的引擎，化解產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制培育更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，順利走過(guò)“十三五”；而不希望看到新法規(guī)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)就不得不修正，成為種業(yè)發(fā)展的桎梏。

《農(nóng)資導(dǎo)報(bào)》