金融視角下土地流轉(zhuǎn)的名與實

本文主要從金融的角度，討論一下在“三權(quán)分置”和“允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”以及“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”這三項新制度安排下，農(nóng)村土地被賦予了相對完整的金融功能后，通過利用“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的改造，產(chǎn)生了許多新的土地流轉(zhuǎn)模式，比如“信托+流轉(zhuǎn)”、“擔(dān)保+流轉(zhuǎn)”、“網(wǎng)購+流轉(zhuǎn)”等模式。

金融和互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，對流轉(zhuǎn)體系透明度提出了很高的要求，必須要有完備的流轉(zhuǎn)信息、清晰的產(chǎn)權(quán)界定，才能支撐金融力量的介入和線上交易的展開。這對傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式產(chǎn)生了很大沖擊，充分暴露了原先模式“缺乏市場化產(chǎn)權(quán)制度安排”的弊病。從各地實踐效果看，筆者以為可以把“土地金融體系的構(gòu)建”作為重要突破口，具體地講，就是構(gòu)建類似“兩權(quán)一房”（農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)和農(nóng)房）抵（質(zhì)）押的金融體系，“倒逼”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系的健全，真正把規(guī)范化的流轉(zhuǎn)機(jī)制“做實”。

（一）“三權(quán)分置”與“穩(wěn)制活田”
在“三權(quán)分置”政策出臺前，筆者參與調(diào)研了成都市的一個遠(yuǎn)郊農(nóng)村——凈樂村的土地流轉(zhuǎn)狀況。據(jù)當(dāng)?shù)刈畲笸恋亓鬓D(zhuǎn)項目業(yè)主葉新偉介紹，公司在經(jīng)營中遇到資金困難，希望通過租來的土地進(jìn)行抵押貸款，銀行方面同意了，但是當(dāng)需要拿農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證進(jìn)行抵押的時候，農(nóng)民都不愿意了，因為農(nóng)民擔(dān)心一旦公司經(jīng)營不好不能及時還貸的時候，他們將面臨失去土地的風(fēng)險。

筆者查了該村從2009年到2012年間政府和集體組織有備案的流轉(zhuǎn)案例，合同里都注明了流轉(zhuǎn)期限等于“二輪承包期的剩余期限”，具體年份在16-20年不等。從法律上講，葉新偉是獲取了數(shù)十年的承包地經(jīng)營權(quán)和對應(yīng)收益權(quán)，“白紙黑字”，清清楚楚。但由于農(nóng)村土地和城市土地長期面臨著“同地不同權(quán)不同價”的二元體制，在法律認(rèn)定上不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保。

果不其然，仔細(xì)再問葉新偉，才發(fā)現(xiàn)銀行同意抵押的1000元/畝，是以鋼質(zhì)大棚等地上建筑物和種植的櫻桃等經(jīng)濟(jì)種物為抵押物，不是拿承包經(jīng)營權(quán)來抵押的。但上述這段話更重要的一層含義是，“三權(quán)分置”改革前，農(nóng)民始終把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)看作是同一權(quán)益，兩者“一榮俱榮、一損俱損”，好像經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)后，一旦企業(yè)抵押經(jīng)營失敗，銀行就會把承包權(quán)也一并拿走。不同利益主體的產(chǎn)權(quán)空間模糊和邊界不清晰，在傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式下司法無法介入流轉(zhuǎn)糾紛，最后也只能以“承包經(jīng)營權(quán)不準(zhǔn)抵押、擔(dān)�！币痪湓拵н^。在三中全會正式做出“三權(quán)分置”決策前，上面這個故事在全國各地都無數(shù)次地重演著。

“三權(quán)分置”前，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有顧慮，但經(jīng)營者同樣也是“憂心重重”。在推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營的過程中，經(jīng)營者的投入不可謂不大，最大的兩筆支出就是土地平整和承包租金。由于上世紀(jì)90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和1998年二輪承包實行的是“好、中、壞地搭配”的平均主義分地原則，土地嚴(yán)重細(xì)碎化。要想促進(jìn)規(guī)�；�經(jīng)營，要先花大價錢把從各農(nóng)戶手里流轉(zhuǎn)過來的零散土地平整好，便于機(jī)械化作業(yè)。其次是承包租金，從國家統(tǒng)計局2003-2012年的微觀農(nóng)戶家庭調(diào)查數(shù)據(jù)看，2008年開始租金年均增幅超過20%，租金水平從過去的10年一調(diào)、五年一調(diào)變成現(xiàn)在幾乎是一年一調(diào)。如果不允許經(jīng)營權(quán)的抵押，相當(dāng)于阻斷了一條金融資本通向農(nóng)村的“大動脈”，是經(jīng)營者擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模和增加機(jī)械化投入的最大障礙。

好在中國的基層創(chuàng)新總是走在政策法規(guī)的前頭，在“三權(quán)分置”實施前，在理論界筆者知道最早在上世紀(jì)90年代初期就提出過“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的想法，在實踐上全國各地都在不同程度上探索了經(jīng)營權(quán)抵押試點，為規(guī)避《土地管理法》、《土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等諸多法律的限制，當(dāng)時不敢直接叫做承包經(jīng)營權(quán)抵押，就想盡辦法換名稱，有叫“國家補貼收益權(quán)”、“經(jīng)營收益權(quán)”、“使用權(quán)”，還有的叫“流轉(zhuǎn)權(quán)”、“流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”等，但“換湯不換藥”，其實質(zhì)還是以承包經(jīng)營權(quán)為抵押。

“三權(quán)分置”的政策初衷是好的，適應(yīng)了當(dāng)前流轉(zhuǎn)主體向企業(yè)、合作社、種糧大戶集中的趨勢。以河南省為例，2011-2013年間，土地流轉(zhuǎn)總面積年均增長5%，其中農(nóng)戶流轉(zhuǎn)面積年增長率從25%下降到16%，企業(yè)、合作社、種糧大戶等新型經(jīng)營主體的年增長率在40%以上。但從一些地方的試點效果看，經(jīng)營權(quán)抵押對緩解土地規(guī)�；�流轉(zhuǎn)后的資金需求作用有限。結(jié)果不盡如人意的主要原因是經(jīng)營權(quán)抵押的“含金量”不夠，不能充分緩解經(jīng)營者的大額資金需求。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，流轉(zhuǎn)價格的區(qū)域差異較大，從筆者掌握的情況看，像吉林、黑龍江等經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，每年的流轉(zhuǎn)價格在300-500元/畝之間，浙江、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)在700-1000元/畝之間。按照金融機(jī)構(gòu)的抵押貸款計算公式，以1000元/畝的最高流轉(zhuǎn)價格為例，流轉(zhuǎn)100畝土地，平均流轉(zhuǎn)期限為五年，抵押率為50%，通過經(jīng)營權(quán)抵押可獲得25萬元的貸款。跟動輒數(shù)百萬元的規(guī)�；�經(jīng)營資金需求相比，無疑是“杯水車薪”。為提高抵押價值，浙江、吉林等地區(qū)把大棚、經(jīng)濟(jì)種物等地上附著物的市場價值，也納入到經(jīng)營權(quán)抵押范疇內(nèi)，進(jìn)行“打包抵押”，但一般來說，地上附著物的抵押價值也非常有限，并且在傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式下也能抵押。

由于抵押的只是農(nóng)田經(jīng)營權(quán)引致的經(jīng)營收益，貸款額度不大，各類金融機(jī)構(gòu)的貸款熱情普遍不高，更多的是出于呼應(yīng)國家號召進(jìn)行象征性的貸款，并且主要以村鎮(zhèn)銀行和地方性商業(yè)銀行為主，四大行（除了農(nóng)行）基本沒有介入，另外貸款期限多在1-2年間，很少有超過5年的。這個現(xiàn)象很有意思，在不允許抵押、擔(dān)保的時候，傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式多數(shù)以口頭協(xié)議、村民間流轉(zhuǎn)為主，沒有建立起規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺。但在金融機(jī)構(gòu)介入、要嚴(yán)格按照貸款程序和協(xié)議時，基礎(chǔ)制度缺失的弊病就充分顯現(xiàn)出來。首當(dāng)其沖的是，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)合同中對期限的規(guī)定跟實際租金支付周期不符合，簡單地看合同，可以發(fā)現(xiàn)一般流轉(zhuǎn)期限都在五年以上，許多合同期限直接是二輪承包以來的剩余期限（在10年以上），從法理上講抵押的經(jīng)營權(quán)可以是5年或者10年。

“紙上得來終覺淺”，只要考察過真實的流轉(zhuǎn)過程，就會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中絕大多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)案例，流轉(zhuǎn)雙方都傾向于采取租金一年一付的方式。按照法律規(guī)定，經(jīng)營者只是逐年獲取經(jīng)營權(quán)，并不是按照合同中寫的一次性獲取五年甚至十年的經(jīng)營權(quán)。但為什么采取一年一付的方式呢？對經(jīng)營者來說，每年支付可減輕企業(yè)財務(wù)費用。對承包農(nóng)戶而言，受國家惠農(nóng)政策持續(xù)加大的預(yù)期影響，也不愿意接受長期不變的租金，希望每年可以重新談判租金的增幅。這在傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式下“兩廂情愿”的事情，碰上抵押權(quán)的行使，就會產(chǎn)生直接沖突。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心，一旦經(jīng)營失敗，抵押過的經(jīng)營權(quán)就會落到自己手里，先不說重新處置經(jīng)營權(quán)的難度有多大，如果經(jīng)營者是每年支付租金，那豈不是說“在銀行沒有找到合適的經(jīng)營者接手前，還要自掏腰包給農(nóng)戶支付租金”。更進(jìn)一步講，不同于其它完整的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營權(quán)上頭還掛了個承包權(quán)和所有權(quán)，銀行擁有的只是經(jīng)營權(quán)的處置權(quán)，處理起來難度極大。加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動受氣候環(huán)境影響很大，“靠天吃飯”，商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)不愿意涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，保險、擔(dān)保的市場化機(jī)制缺失，進(jìn)一步加劇了金融機(jī)構(gòu)對經(jīng)營權(quán)抵押的擔(dān)心。

為打消金融機(jī)構(gòu)對經(jīng)營權(quán)抵押的種種顧慮，地方政府和集體組織扮演了“隱性擔(dān)保人”和“保險者”的角色。各地都出臺了應(yīng)對經(jīng)營權(quán)抵押失敗的“土規(guī)定”，有的是集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)回購60%-70%的抵押貸款，再重新尋找經(jīng)營者；有的是各級財政建立風(fēng)險保證金制度，承諾支付20%-30%的貸款。有些地區(qū)還提前收取企業(yè)流轉(zhuǎn)保證金。在合規(guī)流轉(zhuǎn)平臺和農(nóng)業(yè)保險體系尚不健全的情況下，也只能暫時采取上述辦法加以補救。

（二）“宅基地流轉(zhuǎn)”與“成員權(quán)退出”
宅基地被諸多學(xué)者戲稱為，農(nóng)村土地改革要攻破的“最后一個堡壘”。截至2013年底，全國農(nóng)村宅基地面積為1.7億畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%。前一講說過，在十八屆三中全會提出“允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”前，不少地區(qū)的農(nóng)村住房以及宅基地已經(jīng)跨村域甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域進(jìn)行轉(zhuǎn)讓了。但“抵押和擔(dān)�！笔墙^對禁止的，金融業(yè)務(wù)的開展不像私人間的轉(zhuǎn)讓可以“繞著法律走”，到時通過鄉(xiāng)規(guī)民約等“非正式制度”來解決糾紛，必須要借助于一套清晰的產(chǎn)權(quán)體系。產(chǎn)權(quán)制度安排就是這么神奇，表面上看就是法律條文上增加了一條“允許抵押、擔(dān)�！�，原本沉睡的宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)就蘇醒了。從各地實踐看，住房財產(chǎn)權(quán)抵押價值要遠(yuǎn)高于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村住房納入拆遷范圍的社會預(yù)期很強烈，金融機(jī)構(gòu)對住房的有效抵押率一般在70%，遠(yuǎn)高于50%的經(jīng)營權(quán)抵押率。程郁和王賓對浙江省寧波市江北區(qū)、湖州市長興縣的調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)房抵押貸款占“兩權(quán)一房”貸款總量的比重都在70%以上，是所有抵押貸款品種中的“主力軍”。

“地隨房走”是常識，實踐中不可能把住房和下面這塊宅基地分離開來。但文件寫得隱晦深奧，只提及“住房財產(chǎn)權(quán)”，沒提到“宅基地的抵押、擔(dān)�！�，可能是當(dāng)政者擔(dān)心會造成事實上的宅基地買賣。因為抵押或者擔(dān)保失敗，按照《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)處置宅基地，包括以合適價格轉(zhuǎn)讓給他人。但常識告訴我們，天下沒有“空中樓閣”，你不能說在房子已經(jīng)處于轉(zhuǎn)讓狀態(tài)下，下面這塊土地的使用權(quán)還永遠(yuǎn)是屬于另一個人的，全世界沒有這種奇怪的產(chǎn)權(quán)安排。現(xiàn)在的做法，只能在流轉(zhuǎn)條文里加一些“前置條件”，比如流轉(zhuǎn)方必須要有另一處固定住所、流轉(zhuǎn)面積不能超過總面積的60%或者不能超過100平方米等，但這些規(guī)定都不會構(gòu)成實質(zhì)性的限制，從筆者調(diào)研的情況看，無非是“掩耳盜鈴”罷了，不能真正解決流轉(zhuǎn)糾紛問題。

以筆者拙見，最終解決之道還要從宅基地制度改革入手，簡單地說就是建立起“生不增、死不減、入不增、出不減”和“成員權(quán)有償退出”這兩類機(jī)制。前一類機(jī)制主要解決存量宅基地的“封閉運行”問題，選擇某個時間點為基點，以戶為單位，把宅基地資源固化到戶后，以后“新出生人口不分配宅基地”、“死亡人口的宅基地可由同戶的家庭成員繼承，如果沒有同戶繼承人，就歸集體所有”、“以后進(jìn)入農(nóng)村的外地媳婦、入贅男都不分配宅基地”、“不取消出村的外嫁女、復(fù)員軍人等外出人員的宅基地使用權(quán)”，按照這個辦法持續(xù)數(shù)十年，就能“倒逼”出一個宅基地流轉(zhuǎn)市場來，因為以后一部分增加的人口、進(jìn)來的人口就需要花錢購買宅基地，消亡的人口和外出的人口也有供應(yīng)宅基地的動力。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場建立后，住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就順理成章了。

　　如果說前一類機(jī)制屬于“自然演化”過程，需要較長時間才能實現(xiàn)的話，后一類機(jī)制如果能取得政策突破的話，就可以在較短時間內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)房。據(jù)筆者所知，在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江湖州、寧波在2007年和2009年就分別啟動了“兩分兩換”和“農(nóng)房兩改”項目，其中的“一換”和“一改”就是宅基地?fù)Q商品住房、農(nóng)村住房集中改建。近年來，有更多地區(qū)加入到了“探索宅基地成員權(quán)有償退出”的行列，通常是結(jié)合城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“村改居”項目，通過住房置換或貨幣補償?shù)姆绞�，在農(nóng)房參與流轉(zhuǎn)的時候，農(nóng)民自愿承諾放棄“宅基地成員權(quán)”，這樣金融機(jī)構(gòu)在處置抵押、擔(dān)保后的農(nóng)房資產(chǎn)時，就沒有了“后顧之憂”。

筆者認(rèn)為，在實現(xiàn)了跟城市住房一樣的“房地合一”后，農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的抵押和擔(dān)保價值勢必會大幅提升，因為里面包含了宅基地的長期使用權(quán)，更有利于保障經(jīng)營者的融資權(quán)益和緩解資金需求，反過來經(jīng)營者也會更愿意提高承包地租金。

（三）“確權(quán)確股不確地”與“集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)”
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角和珠三角地區(qū)，絕大多數(shù)村都改制成了股份經(jīng)濟(jì)合作社，加上集體土地參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程較早，在集體土地上長出來的資產(chǎn)規(guī)模很大，保留的農(nóng)地較少且被嚴(yán)重割裂。硬要“確地”，一是交易成本很大，“四至模糊”后的權(quán)屬界定很難；二是農(nóng)戶對確權(quán)到地也沒有熱情，因為他的權(quán)益都體現(xiàn)在集體資產(chǎn)的股權(quán)上了。筆者2013年在廣東佛山市南海區(qū)調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民作為股東，平均每年能分紅七萬左右，最高的能達(dá)到30萬元。

相對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押，質(zhì)押價值更高、權(quán)屬更清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)更受金融機(jī)構(gòu)的青睞，在十八屆三中全會提到“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”以后，有了國家政策依據(jù)，接下來只需要多數(shù)社員同意在集體資產(chǎn)合作社章程里加一句“允許股權(quán)抵（質(zhì)）押”就可以了。

從各地實踐看，盡管集體資產(chǎn)股權(quán)的價值差異特別大，但在那些已經(jīng)改制成了土地合作社、集體資產(chǎn)合作社的村莊，界定清晰的股權(quán)抵押、擔(dān)保的運行是最通暢的，如果抵押或擔(dān)保失敗，銀行可以獲取每年的股權(quán)分紅收益，或者將股權(quán)委托集體組織重新進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此金融機(jī)構(gòu)沒有像經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房抵押那樣“顧慮重重”，非得拉上地方政府和集體組織作“擔(dān)�！被颉俺兄Z回購”，才愿意放款。

唯一在政策方面還需要進(jìn)一步明確的，就是在“農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出”或者“抵押、擔(dān)保失敗后交由銀行處置”這兩類情況下，股權(quán)能不能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的人員，還是仍然規(guī)定必須只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員？這是個大事，直接關(guān)系到“集體所有權(quán)”是否消亡的問題。如果按照公司法的規(guī)定，股份可以公開流轉(zhuǎn)，極端地講如果所有股份都被一個公司或個人收購了，集體資產(chǎn)的占有、收益和處置權(quán)就歸該公司或個人，那所謂的“集體所有權(quán)”就變成了“空殼子”，名存實亡了。需要說明的是，關(guān)于農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式，是個非常復(fù)雜的問題，筆者這里只是提出一個跟股權(quán)抵押相關(guān)的問題。

最后說一下，社會各界在討論土地流轉(zhuǎn)這一問題時，總是有一種傾向，就是擔(dān)心工商企業(yè)借“流轉(zhuǎn)之名”行“兼并之實”，經(jīng)營權(quán)過度膨脹后危及承包權(quán)和所有權(quán)的穩(wěn)定，最后把耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”，不僅損害農(nóng)民權(quán)益，還危及“耕地紅線”和“糧食安全”，因此許多人主張要對工商資本下鄉(xiāng)“大打出手”，施加種種限制。

根據(jù)筆者對一些地區(qū)工商企業(yè)介入土地流轉(zhuǎn)的案例分析，的確存在“在未經(jīng)所有農(nóng)戶同意的情況下，工商企業(yè)同集體組織私下簽約合同”以及“非法擴(kuò)大農(nóng)業(yè)設(shè)施用地面積和過度種植經(jīng)濟(jì)作物”的現(xiàn)象，但在調(diào)研過的這些地區(qū)上述比例都不到10%，并且完全可以通過健全流轉(zhuǎn)程序和堅持“用途管制”來規(guī)范上述行為。重要的是，要相信市場的力量，如果工商企業(yè)從事大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，在不改變土地用途的前提下，發(fā)現(xiàn)其無利可圖，就會調(diào)整流轉(zhuǎn)規(guī)模，只要不破壞耕地表層和保障租金支付，農(nóng)民權(quán)益完全可以得到保障。從過去經(jīng)驗看，適度經(jīng)營規(guī)模不是政府事前規(guī)劃或者拍腦袋定下來的，而是通過市場行為探索出來的，并且每個地區(qū)的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)差異很大，必須允許各地積極探索最優(yōu)規(guī)模。

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