專家觀點(diǎn)－－論農(nóng)地集體所有制陷阱

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村改革的發(fā)展，圍繞制度的問(wèn)題引起廣泛關(guān)注。特別是隨著城市化進(jìn)程的深入，農(nóng)地被大量征用及其所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果更是近年來(lái)社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。那么當(dāng)前的農(nóng)地制度到底出了什么問(wèn)題？圍繞農(nóng)地制度產(chǎn)生的一系列問(wèn)題為什么愈演愈烈？農(nóng)村土地

一、農(nóng)地集體所有制的制度特性：農(nóng)地集體所有制陷阱的理論根源
集體所有制是我國(guó)社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的主要實(shí)現(xiàn)形式。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村集體所有制最主要的就是農(nóng)村土地集體所有制。我國(guó)憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。從理論上說(shuō)，農(nóng)村集體是由農(nóng)民組成的，集體所有就是農(nóng)民所有。但深究農(nóng)地集體所有制運(yùn)作的實(shí)際過(guò)程就會(huì)發(fā)現(xiàn)，集體所有與農(nóng)民所有并不是一回事，原因就在于農(nóng)地集體所有制是一種特殊形式的所有制。

在農(nóng)地集體所有制下，農(nóng)民雖然法律上是土地的主人，但實(shí)際上他能把握和切實(shí)感受到的卻只是土地的使用權(quán)。在一般所有制中，所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系是簡(jiǎn)單直接的：所有權(quán)決定和產(chǎn)生使用權(quán)，使用權(quán)根植于或依附于所有權(quán)。但在農(nóng)地集體所有制中兩者雖然背后的連接實(shí)實(shí)在在——農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)正是基于其集體所有權(quán)才獲得的，但表現(xiàn)出來(lái)的卻是像霧像雨又像風(fēng)，虛無(wú)飄渺，撲朔迷離。從理論上看，好像是農(nóng)民的農(nóng)地集體所有權(quán)產(chǎn)生了他的農(nóng)地使用權(quán)，但實(shí)際上農(nóng)地集體所有制的特殊性卻起到了隔斷土地使用權(quán)與所有權(quán)的鏈接的作用。農(nóng)地集體所有制的基本規(guī)定是“農(nóng)地集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)”，這造成了一種假象：集體掌握所有權(quán)，農(nóng)民行使使用權(quán)。兩種權(quán)力“井水不犯河水”，各自獨(dú)立行使。這已經(jīng)是嚴(yán)重的誤解，但更嚴(yán)重的問(wèn)題還在后面：集體本來(lái)是由個(gè)體農(nóng)民構(gòu)成的，集體的權(quán)力來(lái)自于農(nóng)民的權(quán)力。但一旦以集體的名義存在的時(shí)候，集體好像成了一個(gè)獨(dú)立的東西，“外在”于具體的農(nóng)民之外，可以獨(dú)立存在并行使所謂屬于集體的權(quán)力——土地的所有權(quán)。似乎農(nóng)民有了使用權(quán)就是你的土地權(quán)益的具體表現(xiàn)或體現(xiàn)，是你的所有權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)結(jié)果，好像使用權(quán)就是農(nóng)民在這種所有制中的全部權(quán)力，所有權(quán)是別人——“集體”的事情，有了使用權(quán)你就不必再關(guān)心所有權(quán)了，兩種權(quán)力互不統(tǒng)屬。這樣，農(nóng)地集體所有制實(shí)際上演變成了兩種互相分裂的權(quán)力——農(nóng)民的使用權(quán)和集體的所有權(quán)（處置權(quán)）。獲得了土地使用權(quán)的農(nóng)民就此失去了對(duì)自己土地所有權(quán)應(yīng)有的敏感。但問(wèn)題在于在所有制中所有權(quán)和使用權(quán)這兩種權(quán)力是不平行的：所有權(quán)決定使用權(quán)，使用權(quán)依賴于、受制于所有權(quán)。放棄所有權(quán)的訴求必然意味著經(jīng)濟(jì)利益上的被剝奪。農(nóng)地集體所有制的這種制度特性正是導(dǎo)致當(dāng)前征地過(guò)程中農(nóng)民的土地權(quán)益被肆意侵犯的制度原因。

在實(shí)際的征地過(guò)程中，土地征用的巨大熱情當(dāng)然首先導(dǎo)源于嚴(yán)重偏低的土地價(jià)格。但在人地矛盾如此尖銳的中國(guó)，征地補(bǔ)償價(jià)格為什么會(huì)如此低廉？除了其他原因之外，實(shí)際的或潛在的邏輯之一就是農(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，只有使用權(quán)。征地一方購(gòu)買支付的，或者確切地說(shuō)，農(nóng)民賣出的只是土地的使用權(quán)（實(shí)際上大多數(shù)情況下征地一方付出代價(jià)得到的也確實(shí)只是土地的使用權(quán)）。因?yàn)樽鳛榻灰滓环降霓r(nóng)民，土地的所有權(quán)并不由他個(gè)人直接控制和掌握，他能夠拿出來(lái)交易的只是土地的使用權(quán)。所以至少表面看來(lái)那些“正�！钡恼鞯剡^(guò)程是一個(gè)“公平”的交易過(guò)程：征地一方用一個(gè)相當(dāng)?shù)土�的價(jià)格購(gòu)買了這塊土地的使用權(quán)；農(nóng)民以一個(gè)雙方基本認(rèn)可的價(jià)格賣了自己對(duì)那塊土地的使用權(quán)。雙方交易的是土地的使用權(quán)，使用權(quán)當(dāng)然要比所有權(quán)低廉。

然而在這個(gè)表面平靜的現(xiàn)象背后一個(gè)巨大的事實(shí)卻被悄然掩蓋了：屬于農(nóng)民集體的土地所有權(quán)哪里去了？
表面上看，在征地過(guò)程中買方購(gòu)買的是土地的使用權(quán)，農(nóng)民賣出的表面看來(lái)也是這塊土地的使用權(quán)。但農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)是以背后的所有權(quán)為基礎(chǔ)的，所有權(quán)在形式上又以使用權(quán)為憑證和依托。使用權(quán)實(shí)際上是一個(gè)符號(hào)，代表著或體現(xiàn)著農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)。這個(gè)符號(hào)在其他條件下也許沒(méi)有特別的意義，但農(nóng)地集體所有制卻賦予它極為豐富的內(nèi)涵。當(dāng)征地行為發(fā)生的時(shí)候，征地一方獲得的土地使用權(quán)仍然是一般的土地使用權(quán)，但對(duì)于處于集體所有制下的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他賣出土地使用權(quán)的同時(shí)也就喪失了土地所有權(quán)。也就是說(shuō)，征地過(guò)程中土地使用權(quán)的交易對(duì)交易雙方是不對(duì)等的：對(duì)征地一方來(lái)說(shuō)，他交易的就是他得到的，始終是土地的使用權(quán)；但對(duì)農(nóng)民一方來(lái)說(shuō)，直接交易的是土地使用權(quán)，但一旦交易完成，農(nóng)民失去的實(shí)際上不僅是土地使用權(quán)，還包括隱身在使用權(quán)背后的土地的所有權(quán)，是以土地使用權(quán)和土地所有權(quán)為主的全部土地權(quán)益，而且是永久失去！

在這里，農(nóng)地集體所有制的特定制度屬性實(shí)際上構(gòu)置了一個(gè)陷阱，在這種制度設(shè)計(jì)下，人們往往只看到甚至只感受到表面的土地使用權(quán)，而背后的土地所有權(quán)卻被掩蓋了：表面上看，農(nóng)民擁有的是土地的使用權(quán)，但這種使用權(quán)是以背后的人人有份的集體所有權(quán)為后盾的。所有權(quán)與使用權(quán)的一般邏輯是所有權(quán)決定使用權(quán)，但在農(nóng)地集體所有制下的真實(shí)邏輯卻是所有權(quán)“依附”于使用權(quán)，“掛靠”在使用權(quán)的名下。使用權(quán)喪失（賣掉）以后，所有權(quán)也就無(wú)處寄托和體現(xiàn)了。所以，農(nóng)民表面上只是賣掉了使用權(quán)，但實(shí)際上是連同所有權(quán)一起讓渡了，這是一個(gè)極具欺騙性的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，土地使用權(quán)的交易是明的，土地所有權(quán)的喪失是暗的，而拿走使用權(quán)就拿走了所有權(quán)才是最要命的。對(duì)于農(nóng)民的土地權(quán)益來(lái)說(shuō)，這才是農(nóng)地集體所有制最為重要和本質(zhì)的制度特性，也是農(nóng)民失地貧困成為“三無(wú)”人員（無(wú)業(yè)無(wú)地?zé)o保）和“圈地運(yùn)動(dòng)”愈演愈烈的病根。

當(dāng)前征地過(guò)程中按照原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身就是建立在這種不合理的集體所有制陷阱的基礎(chǔ)上的。法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民是土地的所有者。但按原用途計(jì)算補(bǔ)償價(jià)格表明，無(wú)論是征地一方還是官方都沒(méi)有把農(nóng)民當(dāng)作土地的所有者對(duì)待，補(bǔ)償價(jià)格并沒(méi)有包含所有權(quán)，而只是支付了“原用途”的價(jià)格。在實(shí)際征地過(guò)程中，買方是按照耕地的原用途計(jì)算并支付買價(jià)，但在買賣行為發(fā)生后農(nóng)民已經(jīng)不可能再按原用途使用這塊土地，即原用途已經(jīng)結(jié)束。土地在未來(lái)的產(chǎn)值與原用途已經(jīng)沒(méi)有關(guān)系，不能再用原用途推算。特別重要的是，在買賣行為發(fā)生后，農(nóng)民失去的表面上看是土地使用權(quán)，可以用比所有權(quán)低的價(jià)格購(gòu)買。但問(wèn)題在于，使用權(quán)喪失以后農(nóng)民的對(duì)這同一塊土地的所有權(quán)也就沒(méi)有了。所以，認(rèn)為購(gòu)買的是農(nóng)民的土地使用權(quán)而不是所有權(quán)就可以相對(duì)低價(jià)并不合理。這種認(rèn)識(shí)顯然正是受了農(nóng)地集體所有制陷阱的蒙蔽，在征地一方，則是不自覺或無(wú)意識(shí)地利用了這個(gè)陷阱。

當(dāng)農(nóng)民喪失所有權(quán)以后，意味著他已經(jīng)永遠(yuǎn)不可能獲得土地可能的用于其他用途的收益，土地在未來(lái)的可能的增值已經(jīng)與他永遠(yuǎn)無(wú)關(guān)。按照一般的所有權(quán)的邏輯，本來(lái)作為土地的所有者，他應(yīng)該是有權(quán)分享土地的未來(lái)收益和增值的。而實(shí)際上，由于社會(huì)發(fā)展，由于土地資源的有限性，土地的未來(lái)增值已經(jīng)不是一種潛在的可能收益或不確定收益，而是一種穩(wěn)定的可預(yù)期收益。所以征地行為對(duì)農(nóng)民土地未來(lái)收益的剝奪不僅是對(duì)農(nóng)民的可能剝奪，而且是現(xiàn)實(shí)剝奪，或者對(duì)農(nóng)民看得見的未來(lái)的實(shí)實(shí)在在的剝奪。因此，鑒于農(nóng)地集體所有制下土地使用權(quán)與所有權(quán)的這種特殊關(guān)系，征地過(guò)程或土地交易過(guò)程必須考慮農(nóng)民的當(dāng)前農(nóng)業(yè)收益以外的那些潛在收益或可能收益，并把這些收益作為土地定價(jià)的重要依據(jù)，否則就是對(duì)農(nóng)民的剝奪或搶劫行為。

在關(guān)于當(dāng)前征地問(wèn)題的討論中，除了征地一方，幾乎社會(huì)各界都認(rèn)為當(dāng)前的征地補(bǔ)償價(jià)格太低，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為共同的呼聲。但有關(guān)各方卻都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償太低的根本原因究竟在哪里。所以就頻頻糾纏于所謂的“前三年產(chǎn)值”的多少倍這樣的枝節(jié)問(wèn)題，甚至國(guó)家救濟(jì)失地農(nóng)民的政策也只是專注于提高這個(gè)倍數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，延伸的做法也不過(guò)是關(guān)注征地補(bǔ)償款的分配細(xì)節(jié)。但從農(nóng)地集體所有制的制度屬性看，這根本就是不得要領(lǐng)。離開或看不到農(nóng)地集體所有制陷阱，放棄土地所有權(quán)的訴求，執(zhí)著于派生的使用權(quán)永遠(yuǎn)不可能根本解決失地農(nóng)民的貧困破產(chǎn)，也不能從根本上遏制“圈地”運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)張和土地腐敗的蔓延。

由于在農(nóng)地集體所有制下農(nóng)民個(gè)人只有使用權(quán)或能直接把握的只是使用權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)雖然也屬于農(nóng)民，但由集體行使或代行，并不直接由農(nóng)民個(gè)人掌控，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所有權(quán)沒(méi)有概念或感覺，所以才“崽賣爺田心不痛”。農(nóng)民賣地好像是賣的別人的地，沒(méi)有農(nóng)民覺得自己賣了自己的地。農(nóng)民說(shuō)賣了自己的地，也不過(guò)是說(shuō)賣了屬于自己的土地使用權(quán)或賣了自己使用的那塊地。在農(nóng)村，農(nóng)民所謂的“自己的地”實(shí)際上都是指的屬于自己使用的那塊地，農(nóng)民從來(lái)不把土地看成真正屬于自己的東西。所以在農(nóng)村當(dāng)征地過(guò)程發(fā)生，農(nóng)民在被拿走土地的時(shí)候，他感到的只是使用權(quán)的喪失，是以后沒(méi)有地種了，并沒(méi)有把這個(gè)問(wèn)題上升到財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度認(rèn)識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)也沒(méi)有了，自己的土地永遠(yuǎn)成了別人的。專家學(xué)者們也只是看到了表面的現(xiàn)象，關(guān)心農(nóng)民以后的生計(jì)，但為什么造成生計(jì)困難卻沒(méi)有想到根在農(nóng)地所有權(quán)的暗地流失。農(nóng)地集體所有制陷阱不僅陷進(jìn)了農(nóng)民，也陷進(jìn)了專家和學(xué)者。

改革開放以來(lái)僅農(nóng)地征用一項(xiàng)農(nóng)民就損失了數(shù)萬(wàn)億元人民幣。這種對(duì)農(nóng)民的巨大剝奪之所以能夠發(fā)生，地方政府成為主體是原因之一，而在理論上的合法性卻有賴于農(nóng)地集體所有制陷阱。正是農(nóng)地集體所有制陷阱使得主管部門、專家學(xué)者和農(nóng)民紛紛迷失，對(duì)地價(jià)失去了根本的判斷力，喪失了市場(chǎng)“基準(zhǔn)價(jià)”，進(jìn)而丟掉了抗衡征地暴力的根本武器。在農(nóng)地集體所有制下，農(nóng)民雖然法律上是土地所有權(quán)的實(shí)際承載者，但實(shí)際上他能把握和切實(shí)感受到的只是使用權(quán)。土地所有權(quán)雖然法律上或理論上屬于農(nóng)民，但他無(wú)法直接和實(shí)際操控和行使。由于與所有權(quán)的這種若即若離的關(guān)系，農(nóng)民不能理直氣壯地維護(hù)自己的土地權(quán)益，再加上農(nóng)村組織制度上的缺陷，相對(duì)于征地一方，農(nóng)民的抗?fàn)幪幱诿黠@弱勢(shì)，在與征地一方的博弈中，農(nóng)民“師出無(wú)名”，幾乎是“出師未捷身先死”，很難有效抗衡和抵御外部對(duì)自己土地權(quán)益的這種侵犯。在這種土地制度下，征地過(guò)程中農(nóng)民感受到的只是使用權(quán)的喪失，而實(shí)際上他的所有權(quán)也已經(jīng)一并喪失了，這是一個(gè)極具欺騙性的過(guò)程。而征地一方及相關(guān)各方卻無(wú)意間利用了這一制度陷阱肆無(wú)忌憚地獲得巨額暴利。由于沒(méi)有發(fā)現(xiàn)低價(jià)的根源，不能從根本上予以抵制，所以盡管普遍認(rèn)為地價(jià)偏低，卻拿不出有力的論據(jù)反對(duì)。結(jié)果補(bǔ)償價(jià)格就只是在具體的青苗估算等細(xì)節(jié)問(wèn)題上糾纏，即使農(nóng)民一方占有上風(fēng)也不過(guò)蠅頭小利，買方即使再“大度”也仍然是巨大的贏家。征地運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，表面上或直接的動(dòng)因是低價(jià)刺激，實(shí)際上農(nóng)地集體所有制下所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系的特殊性才是“圈地運(yùn)動(dòng)”瘋狂擴(kuò)張的根本原因。前者提供了征地運(yùn)動(dòng)的巨大動(dòng)力，而后者剝奪了土地主人保護(hù)土地的合法權(quán)力和最強(qiáng)大的武器。

二、農(nóng)地集體所有制的實(shí)踐邏輯：農(nóng)民是怎么喪失所有權(quán)的？

1、土地賣了比自己種著合算，所謂談判也就是“蒙事”
筆者在山東泰安、淄博、濱州等地的農(nóng)村調(diào)研同樣證明了農(nóng)地集體所有制陷阱的巨大危害：盡管農(nóng)民普遍對(duì)自己在土地交易過(guò)程中的無(wú)權(quán)強(qiáng)烈不滿，但同時(shí)卻又覺得真要較真自己又理不直氣不壯：因?yàn)椤巴恋厥菄?guó)家的”，自己只是受權(quán)使用。何況土地在自己手里1畝地1年收入也不過(guò)幾百塊錢，搭上時(shí)間和精力，還要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。賣出去弄好了就是幾萬(wàn)塊，還可以省出時(shí)間出去打工，簡(jiǎn)直就是一石兩鳥的好事。所以農(nóng)民覺得即使賣得低點(diǎn)也比自己種著合算。

所以就出現(xiàn)了這樣的怪事：農(nóng)民一方面認(rèn)為地價(jià)太低，賣地賣得心疼，另一方面卻又想方設(shè)法、甚至偷偷摸摸去賣地。在濱州某縣調(diào)查時(shí)筆者就多次聽說(shuō)這樣的事情：一旦聽說(shuō)某單位要買地，周圍的農(nóng)民就會(huì)千方百計(jì)托關(guān)系找朋友與買地方接洽，希望能把自己的地賣給對(duì)方。征地過(guò)程成了典型的買方市場(chǎng)，征地一方姜太公釣魚，根本不愁買不到地。農(nóng)民在土地交易中甚至唯恐自己開價(jià)高了嚇跑了開發(fā)商，做不成這筆買賣，賣地農(nóng)民自降地價(jià)，自相殘殺的事情時(shí)有所聞。用農(nóng)民自己的話說(shuō)就是，（當(dāng)有人來(lái)征地的時(shí)候）“誰(shuí)有本事誰(shuí)使，誰(shuí)賣了誰(shuí)沾光”。

土地征用的過(guò)程特別是對(duì)于那些非公益性質(zhì)的征地過(guò)程來(lái)說(shuō)，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的市場(chǎng)交易過(guò)程。但在實(shí)際的征地過(guò)程中，交易雙方誰(shuí)也沒(méi)有真正的市場(chǎng)交易的概念。不僅官方和以官方為后盾的開發(fā)商如此，甚至在農(nóng)民自己看來(lái)所謂談判也就是“蒙事”，多弄一點(diǎn)是一點(diǎn)。本來(lái)專家學(xué)者們還以為征地補(bǔ)償價(jià)格太低，竭盡全力為農(nóng)民奔走呼吁，但作為當(dāng)事人的農(nóng)民自己卻反倒好像撿了便宜，得了不義之財(cái)，即使談判抗?fàn)幰彩恰巴鈴?qiáng)中干”——做做樣子嚇唬嚇唬開發(fā)商，爭(zhēng)取多“蒙”點(diǎn)錢，對(duì)方要是真的頂住，農(nóng)民自己就會(huì)主動(dòng)妥協(xié)讓步。

在農(nóng)地集體所有制陷阱下，表面看好像是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)值農(nóng)民自己種不如賣了合算，實(shí)際是因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有所有權(quán)，農(nóng)民的“算計(jì)”只是在土地使用權(quán)的圈子里轉(zhuǎn)悠。結(jié)果就是農(nóng)民再“精明”也注定是撿了芝麻丟了西瓜，因?yàn)榧词顾�算�?jì)到骨子里也只是土地使用權(quán)的價(jià)值，而最重要的土地所有權(quán)并未進(jìn)入他的視野。今天農(nóng)地集體所有制下的農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)根本就沒(méi)有感覺，這與土改前農(nóng)民拿土地當(dāng)命根子很不一樣。特別是那些40、50歲以下的農(nóng)民從來(lái)也沒(méi)有意識(shí)到土地對(duì)自己的就業(yè)、保障等的重要性，或者意識(shí)到了也認(rèn)為那不是自己的東西，根本靠不住，不如趁著開發(fā)的機(jī)會(huì)先拿到現(xiàn)錢再說(shuō)，免得過(guò)了這個(gè)村可就沒(méi)了這個(gè)店。至于拿到現(xiàn)錢以后靠什么活命，特別是年老、有病和發(fā)生意外以后怎么辦根本就不去想，或者想了也認(rèn)為不可能靠土地去解決。因?yàn)樵谕恋丶�體所有制陷阱下，農(nóng)民從來(lái)就沒(méi)覺得這是自己的東西，又怎么可能指望它頤養(yǎng)天年？“賣了錢裝到自己口袋里，不賣土地是村里的，最多歸自己耕種，你說(shuō)哪個(gè)合算？”

地方政府之所以敢于明目張膽地不經(jīng)農(nóng)民同意就擅自征地，表面上是“漠視被征地農(nóng)民的利益”，侵犯農(nóng)民權(quán)益，實(shí)際上更根本的原因在于在這些官員的潛意識(shí)里，土地是“公家”的，政府（也就是他們這些“父母官”）就有權(quán)力隨時(shí)決定土地的命運(yùn)。既然土地是“公家”的，和你商量是給你面子，給你補(bǔ)償是對(duì)你恩賜，“別給臉不要臉”（這是一些征地官員掛在嘴邊的話），要犯還嫌飯涼，毛病不少！甚至連小浪底水庫(kù)這樣舉世矚目的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目土地征用手續(xù)都不合法，由此可見當(dāng)前土地制度的欺騙性有多大。

2、“村民們對(duì)土地權(quán)利的歸屬有著非常清楚的認(rèn)識(shí)”
農(nóng)地集體所有制陷阱不僅在經(jīng)濟(jì)上直接構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民的剝奪，更嚴(yán)重的后果還在于它在觀念和思想上的毒害。申靜、王漢生的研究表明，“村民們對(duì)土地權(quán)利的歸屬有著非常清楚的認(rèn)識(shí)，田又不是你的嘛，屬于集體的，劃給你，只是暫時(shí)你在使用”。本來(lái)，憲法明確規(guī)定農(nóng)地集體所有，但這種特殊的所有制造成的陷阱卻給農(nóng)民造成了這樣的印象：農(nóng)民集體所有不等于農(nóng)民所有。土地是屬于集體的，不是你自己的！那個(gè)集體對(duì)于構(gòu)成它的農(nóng)民來(lái)說(shuō)成了“彼岸”，成了一種異己的力量。“在土地管理法對(duì)土地集體所有性質(zhì)的明確規(guī)定下，農(nóng)民（已經(jīng)）不可能宣稱其個(gè)人對(duì)土地有著某種所有權(quán)”；同時(shí)，“在強(qiáng)勢(shì)的政府面前，亦不可能通過(guò)指責(zé)政府行為與國(guó)家政策相背離來(lái)提升其談判地位，……農(nóng)民在無(wú)法以所有者身份跟鎮(zhèn)政府討價(jià)還價(jià)的條件下，所采取的策略即是變通交易原則，將對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的訴求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)基本生存權(quán)利的要求”�！吧�存權(quán)成為農(nóng)民在面對(duì)地方政府時(shí)最為強(qiáng)硬的權(quán)利訴求”。于是在申靜、王漢生的研究中我們看到了一種與一般市場(chǎng)交易迥異的奇怪現(xiàn)象：農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的理由往往并不是直接指向土地買賣的市場(chǎng)交易過(guò)程本身，而是交易過(guò)程中的程序瑕疵；農(nóng)民抗?fàn)幍淖钣辛Φ奈淦鞑皇墙灰罪@失公平，而是自己在土地被征用以后的基本生存權(quán)力這一道義武器——其實(shí)這也正是實(shí)際過(guò)程的真實(shí)寫照。之所以如此，原因就在于“基于集體所有的土地制度，農(nóng)民不可能直接向政府提出產(chǎn)權(quán)要求，而是（只能）策略性地將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)基本生存權(quán)利的訴求，它成為農(nóng)民與政府討價(jià)還價(jià)的最為強(qiáng)硬的道義武器”。[2]但問(wèn)題在于，“在與政府（國(guó)家）的交涉中,基本生存權(quán)固然是最為強(qiáng)硬的理由，但它的基本性同時(shí)也意味著它極低的閥限”。于是農(nóng)民的抗?fàn)帍拈_始就決定了結(jié)果，“給你漲了一點(diǎn)，你再去鬧呢，也莫得好大個(gè)理由了”。農(nóng)民抗?fàn)幍哪繕?biāo)不過(guò)是最基本的繼續(xù)生存下去的權(quán)力，而實(shí)際上，絕大多數(shù)抗?fàn)幧踔吝B這個(gè)最低目標(biāo)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

另外，農(nóng)民在這里對(duì)自己維護(hù)自己的合法土地權(quán)益時(shí)使用的這個(gè)“鬧”字傳神地表達(dá)了在集體所有制陷阱下農(nóng)民所受到的深刻毒害：連農(nóng)民自己都把自己正當(dāng)?shù)木S權(quán)抗?fàn)幙闯闪恕棒[”，就更不用說(shuō)外界特別是地方政府和官員們對(duì)這件事情的看法了。其實(shí)真實(shí)的情況遠(yuǎn)比這糟糕：農(nóng)地集體所有制陷阱不僅陷進(jìn)了農(nóng)民，連專家也被搞得暈頭轉(zhuǎn)向——申靜、王漢生就認(rèn)為，在集體所有制下，“如果農(nóng)民作為個(gè)體，其擁有的僅是對(duì)土地的使用權(quán)，而絕非所有權(quán)或者說(shuō)產(chǎn)權(quán)”。[2]所有權(quán)的承擔(dān)者就只剩下了那個(gè)虛幻的共同體形式了，內(nèi)部所謂集體的代表和外部政府與開發(fā)商等各種覬覦農(nóng)地權(quán)益的勢(shì)力爭(zhēng)先恐后、肆無(wú)忌憚地攫取和掠奪也就不足為奇了。

3、倒逼還是內(nèi)生？
陳國(guó)富認(rèn)為，相對(duì)于被征地的農(nóng)民，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介的（地方）政府與城市土地開發(fā)商之間有更多利益上的相互依賴性，也更容易結(jié)成利益共同體。這種關(guān)系“倒逼”到政府與農(nóng)民的關(guān)系中來(lái)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就會(huì)喪失任何規(guī)則的保護(hù)，就出現(xiàn)了現(xiàn)在經(jīng)常見到的局面，政府總是站在開發(fā)商一邊，在征地時(shí)千方百計(jì)壓低地價(jià)，降低征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。解決的辦法是掐斷政府與城市開發(fā)商之間的這條土地關(guān)系紐帶。

這好像找到了解決問(wèn)題的辦法。但掐斷了政府與城市開發(fā)商之間的這條土地關(guān)系紐帶就能保證失地農(nóng)民的權(quán)益嗎？另一個(gè)問(wèn)題是，政府與城市開發(fā)商之間的這條土地關(guān)系紐帶能掐斷嗎？

其實(shí)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地過(guò)程實(shí)際上分成了兩個(gè)過(guò)程：外部性過(guò)程和內(nèi)部性過(guò)程。相應(yīng)地，農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益受損既有外部性原因，也有內(nèi)部性原因。在外部，征地過(guò)程表現(xiàn)為土地所有者即農(nóng)民（集體）與征地一方（地方政府和土地開發(fā)商）的關(guān)系；當(dāng)這個(gè)關(guān)系結(jié)束，土地所有者一方拿到補(bǔ)償款或賣地款以后還有第二個(gè)過(guò)程，即收益在“集體”內(nèi)部的分配問(wèn)題。實(shí)際上，這兩個(gè)過(guò)程都可能對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益產(chǎn)生重大影響，其中的任何一個(gè)過(guò)程失控都足以構(gòu)成對(duì)失地農(nóng)民的致命剝奪。

當(dāng)前所謂提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上只是針對(duì)了第一個(gè)過(guò)程，即外部性過(guò)程。如前分析的那樣，即使只是針對(duì)這個(gè)外部性過(guò)程的對(duì)策即提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也根本就是驢唇不對(duì)馬嘴，在農(nóng)地集體所有制陷阱幫助掩蓋了普通農(nóng)民的土地所有權(quán)的前提下，放棄土地所有權(quán)的訴求，執(zhí)著于派生的使用權(quán)注定不可能從根本上維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

第二個(gè)過(guò)程則更是完全被忽略了。基層“集體”組織以農(nóng)民代表的名義擅自獨(dú)立與征地一方交易，把農(nóng)民隔離于談判過(guò)程之外，剝奪了農(nóng)民的土地處置權(quán)甚至知情權(quán)。這樣即使提高了農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民也不一定就能擺脫困境，他一樣可以拿不到賣地款！或者只拿到極少的補(bǔ)償，依然難免窮困破產(chǎn)甚至淪為流民的命運(yùn)。

因此僅僅討論外部市場(chǎng)問(wèn)題是不夠的，影響農(nóng)民土地權(quán)益的還有內(nèi)部問(wèn)題。也就是說(shuō)，即使解決了外部市場(chǎng)問(wèn)題，土地收益還存在一個(gè)在農(nóng)民“內(nèi)部”怎樣分割的問(wèn)題：農(nóng)民與“集體”或“集體”的代表——鄉(xiāng)村基層干部以及其他鄉(xiāng)村精英的利益分配問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。而這恰好是當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益受損害的另一個(gè)重要根源：農(nóng)民之所以出賣土地拿到極低的補(bǔ)償，當(dāng)然首先是征地一方給出的價(jià)格太低；但另一方面，這極低的補(bǔ)償還要受到鄉(xiāng)村基層“集體”組織的層層克扣，農(nóng)民最后到手的往往是蠅頭小利。在許多地方，農(nóng)民甚至根本不知道自己的地到底賣了多少錢？當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)民關(guān)于土地的抗?fàn)�，原因往往在于后者——�?duì)于“集體”暗箱操作、貪污腐敗的不滿和抗議。

顯然，無(wú)論是外部性過(guò)程還是內(nèi)部性過(guò)程對(duì)農(nóng)民造成的剝奪，都與當(dāng)前的農(nóng)地制度設(shè)計(jì)有關(guān)，或者說(shuō)，都根源于農(nóng)地集體所有制陷阱：由于這個(gè)陷阱的存在，在面對(duì)外部性過(guò)程的時(shí)候，農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)，在土地交易的市場(chǎng)上淪為任人宰割的羔羊，土地交易形成了一個(gè)奇怪的市場(chǎng)：作為土地主人的農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)，作為征地一方的開發(fā)商遁形，作為交易中介的地方政府赤膊上陣，直接代表開發(fā)商與鄉(xiāng)村基層干部談判決定土地交易價(jià)格，談判的結(jié)果大多數(shù)情況下秘而不宣，賣地的農(nóng)民不知道自己的地賣了多少錢。作為農(nóng)民代表的鄉(xiāng)村基層干部在上級(jí)政府、自己的頂頭上司的強(qiáng)大權(quán)力壓力和腐敗利益驅(qū)動(dòng)下實(shí)際上不是來(lái)談判，而是來(lái)接受一個(gè)預(yù)定的價(jià)格，是來(lái)“簽字”的。

這樣，在第一個(gè)過(guò)程中農(nóng)民就已經(jīng)開始不可避免的被剝奪了。在接下來(lái)的第二個(gè)過(guò)程即內(nèi)部性過(guò)程中，農(nóng)民的噩運(yùn)還在繼續(xù)：由于集體所有制陷阱的存在，屬于這個(gè)集體的任何一個(gè)農(nóng)民雖然都有確定不移的土地所有權(quán)，卻都不能確定自己真實(shí)的所有權(quán)指向。于是在第一個(gè)過(guò)程中他們被隔離在談判交易過(guò)程之外成了局外人，在接下來(lái)的第二個(gè)過(guò)程中的被剝奪也就不可避免：他們大多數(shù)情況下不知道自己的所有物被出賣的真實(shí)價(jià)格！甚至自己的土地已經(jīng)被賣了，農(nóng)民還不知道！

所以在征地過(guò)程中農(nóng)民利益被剝奪不是外部倒逼，而是農(nóng)地制度內(nèi)生的結(jié)果。內(nèi)生是根本的，倒逼是輔助的。倒逼和內(nèi)生都根源于農(nóng)地集體所有制的先天缺陷，根源于農(nóng)地集體所有制陷阱。要真正“掐斷政府與開發(fā)商之間的土地關(guān)系紐帶”，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，就必須切實(shí)改革農(nóng)地集體所有制。不解決這個(gè)根本問(wèn)題，政府也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，即使掐斷了政府與開發(fā)商之間的利益紐帶，政府本身也會(huì)成為侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的入侵者，也可能與其他什么商結(jié)成利益聯(lián)盟去侵犯農(nóng)民利益，農(nóng)民利益還是沒(méi)有保障。

三、集體所有制去魅化
農(nóng)地集體所有制陷阱是農(nóng)地集體所有制內(nèi)生的一種制度屬性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，集體所有制陷阱雖然也造成農(nóng)民所有觀念的錯(cuò)覺，但在高度集權(quán)的體制背景下，“國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益根本一致”，農(nóng)地集體所有制陷阱“英雄無(wú)用武之地”，缺乏興風(fēng)作浪的相應(yīng)條件，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民利益并無(wú)大礙；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著利益分化和社會(huì)成員（部分）對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐，制度的任何漏洞都會(huì)被人為放大，集體所有制陷阱這樣的根本缺陷更會(huì)受到格外追捧，成為有關(guān)各方借以謀取暴利、蠶食農(nóng)民土地權(quán)益的極好武器。所以必須高度重視農(nóng)地集體所有制的這種制度缺陷，實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)和看待農(nóng)地集體所有制，從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，選擇理想的農(nóng)地公有制實(shí)現(xiàn)形式，有效規(guī)避農(nóng)地集體所有制陷阱。

但在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)間內(nèi)，在城市（工業(yè)）主要實(shí)行全民所有制，農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）實(shí)行集體所有制，是我國(guó)社會(huì)主義公有制采取的兩種基本形式。經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展，農(nóng)地制度逐漸被人為地賦予意識(shí)形態(tài)屬性，農(nóng)村的集體所有制在人們的思想深處已經(jīng)成為社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的主要體現(xiàn)，農(nóng)地集體所有制被神圣化了。甚至雖然隨著改革的深入，公有制可以有多種實(shí)現(xiàn)形式已成共識(shí)，但這種有“多種實(shí)現(xiàn)形式”的公有制卻主要還是指的城市的公有制或國(guó)有企業(yè)的公有制，也就是過(guò)去所說(shuō)的全民所有制，往往并不包括農(nóng)村的集體所有制。

資本主義有計(jì)劃，社會(huì)主義有市場(chǎng)，所有制的具體形式并不是判定社會(huì)性質(zhì)的根本標(biāo)準(zhǔn)。從歷史上看，集體所有制并非社會(huì)主義的專利，實(shí)行集體所有制更不一定就意味著社會(huì)主義，兩者沒(méi)有必然聯(lián)系。中國(guó)歷史上的村社所有制，上個(gè)世紀(jì)30年代閻錫山在山西實(shí)行的土地村公有案，以色列的集體農(nóng)莊制度，都是集體所有制。但這些顯然都不是社會(huì)主義，它們更不一定代表先進(jìn)的生產(chǎn)力發(fā)展要求。所以，人為地強(qiáng)制賦予集體所有制意識(shí)形態(tài)屬性，違背了土地制度發(fā)展的歷史邏輯。那種把農(nóng)地集體所有制看作社會(huì)主義的本質(zhì)屬性神圣不可動(dòng)搖的觀點(diǎn)不過(guò)是一廂情愿的教條主義。

從某種意義上說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)村實(shí)行的這種農(nóng)地制度是一種不完全的農(nóng)地制度，是一種農(nóng)地制度從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“一大二公”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一種中間狀態(tài)。雖然這種“土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)濟(jì)制度“與人民公社時(shí)期農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何決策權(quán)和剩余控制權(quán)相比，它賦予農(nóng)民一定程度和一定范圍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))……，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不論是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的促進(jìn)、農(nóng)民收入的提高，還是整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用來(lái)看，都是很大進(jìn)步”。[4]但它既不是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的唯一實(shí)現(xiàn)形式，更不是最后形式或最高形式。

作為公有制的實(shí)現(xiàn)形式，集體所有制是一個(gè)工具，它本身并不自然帶有制度屬性，就如一切武器一樣，既可以用來(lái)匡扶正義，維護(hù)公正，也可以用來(lái)殺人越貨，助紂為虐。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，整個(gè)社會(huì)實(shí)行的是從上到下的集權(quán)體制，“國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益根本一致”，集體經(jīng)濟(jì)組織與外部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和利益糾葛基本上不屬于完全的市場(chǎng)行為。集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人相當(dāng)于國(guó)家下屬的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，代行日常管理職權(quán)，并不掌握獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，特別是所有權(quán)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則完全不同，社會(huì)的每一個(gè)“單位”都演變成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有自己相對(duì)獨(dú)立的特殊利益。這種情況下指望上級(jí)的權(quán)威保證集體經(jīng)濟(jì)組織的廉潔高效已經(jīng)失去了制度合理性，建立在這種邏輯基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)者的公正清廉只是眾多可能的選擇之一。所以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下繼續(xù)推行農(nóng)地集體所有制，必須附加新的條件和限制，對(duì)屬于集體的所有權(quán)進(jìn)行清晰的劃分和界定，并給予可靠的制度保證，其基本的政策取向就是實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的股份制和政治上的民主制。

首先是經(jīng)濟(jì)上的股份制。批評(píng)農(nóng)地集體所有制，分析其造成問(wèn)題的機(jī)制和原因并不意味著否定公有制，更不代表推崇私有制。實(shí)際上，私有制也并不一定如某些學(xué)者想象的那樣，不僅私有化不一定高效率，[5]甚至私有制不一定就是農(nóng)民的理想。按照“使股份制成為公有制主要實(shí)現(xiàn)形式”的思想，借鑒股份制中的金股制度，改革農(nóng)地集體所有制，實(shí)行國(guó)家與個(gè)體農(nóng)民共同所有的農(nóng)地股份制是農(nóng)地制度改革的一種理想選擇。

其次是政治上的民主制�！稗r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式的種種探索必須要有農(nóng)民政治上的民主權(quán)利的落實(shí)為保障”。[7]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的集體所有制必須與現(xiàn)代民主制度共生才可能健康生存，否則就可能走向它的反面，產(chǎn)生專制和奴役。完善村民自治，健全民主制度，是有效防止少數(shù)人以集體的名義肆意侵吞公共利益，成為吞噬集體中個(gè)體利益的怪獸的可靠武器，也是當(dāng)前農(nóng)地改革在政治制度上的基本要求。

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