”點土成金“，讓農用地流轉出價值

       2014年的兩會，農用地流轉顯然成了一大熱點話題，在涉及土地改革領域的各項提案中，與此相關的提案最為集中。對此，本站記者預判：“農地流轉或最先破題”。
      那么，我國農用地流轉狀況到底如何？國務院發(fā)展研究中心曾組織人員對此進行了摸底調研，在此我們大農戶網(wǎng)專門邀相關專家詳細介紹我國現(xiàn)階段農用地流轉概況，并對部分實例進行解讀分析�！　�
      農用地流轉現(xiàn)狀：農用地流轉喜憂參半
自1984年中央一號文件為農用地流轉打開“門縫”以來，我國農用地流轉發(fā)展呈加快趨勢，各地紛紛出臺了相應的鼓勵政策。但在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了諸如操作不規(guī)范、市場不完善、土地違規(guī)使用等惡性問題。

喜：發(fā)展迅速 形式多樣
      目前，我國農用地流轉規(guī)模逐步擴大，并呈現(xiàn)加快趨勢，尤其發(fā)達地區(qū)農用地流轉的比重更高。這種發(fā)展趨勢有效地促進了農業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營，從根本上改變了過去小農生產的格局，為農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了堅實的基礎。
      當前，農用地流轉主要有5種形式：轉包、出租、互換、轉讓、股份合作，其中轉包和出租是最主要的流轉形式。近年來，股份合作形式，即以土地承包經(jīng)營權入股農民專業(yè)合作社的方式也逐步增加，尤其是在浙江、蘇州、成都、上海、北京周邊等發(fā)達地區(qū)更多。
      農用地流轉的快速發(fā)展，也促進了農業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新。江蘇省太倉市從09年起探索發(fā)展村集體合作農場，在土地股份合作制度基礎上，實行“大承包、小分包”生產經(jīng)營方式，創(chuàng)新農業(yè)經(jīng)營體制。加入合作農場的農戶，以土地入股每年可拿租金，資金入股專業(yè)合作社每年可取股金，以勞動加入勞務合作社每月可領薪金。
      農用地流轉為農民帶來了收益，地租成為農業(yè)成本和收益的重要組成部分，呈現(xiàn)出增長較快的特點。但各地農用地流轉租金差別較大，經(jīng)濟發(fā)達、區(qū)位較好的地區(qū)流轉價格高。

憂：尚待規(guī)范 糾紛時發(fā)
      由于目前我國農用地流轉制度和支撐體系仍不完善，在流轉過程中也出現(xiàn)了不少相關問題。如不規(guī)范的自我流轉相當普遍，引發(fā)了不少糾紛。農用地流轉市場沒有建立，土地資源未能得到有效利用與配置。農用地流轉后，尤其是工商企業(yè)租賃農用地后，違規(guī)使用和破壞地力的現(xiàn)象就很多。
      從全國范圍看，地方政府為流轉提供服務的能力還比較薄弱，市場流轉信息溝通也不順暢。雖然一些地區(qū)的農用地流轉服務平臺已逐步建立并相當完善，但我國還沒有真正建立農用地流轉市場，農用地流轉還處于自發(fā)、無序懵懂狀態(tài)。
      另外，流轉不規(guī)范也導致了矛盾糾紛經(jīng)常發(fā)生。土地確權不到位、流轉無合同、合同不完備、缺乏利益協(xié)調機制、強制流轉等不規(guī)范行為，極易產生糾紛，并帶來遺留問題。
      盡管農民是土地承包經(jīng)營權的權利人，但流轉實踐中，農民的主體地位很難得到保障。一些村干部、基層政府以 “土地屬集體” 為名，任意收回、越權流轉農戶承包地，剝奪農民的知情權和參與權。
      再加之農業(yè)項目風險大、融資困難，導致了培育規(guī)模經(jīng)營主體的難題。當前，我國農村金融支持不足、農業(yè)保險缺乏，難以培育出正規(guī)具規(guī)模的農業(yè)經(jīng)營主體。
      此外，農用地流轉中還存在流轉土地“非糧化”傾向、工商企業(yè)大規(guī)模租賃農用地不利于農民土地權益保護等問題。

實例解讀：
浙江：市場上的大流轉模式
      浙江省建立健全農用地流轉市場和流轉機制，完善政府管理與服務體制，探索土地做價入股合作社。
      在推進農用地流轉過程中，浙江省對建立健全農用地流轉市場工作進行了有益的探索。某些地區(qū)建設了農用地流轉供求信息的收集與發(fā)布服務平臺。例如海鹽縣成立了“農村農用地流轉和產權交易服務中心”，建立縣級農用地流轉服務平臺，在大廳上通過電子屏幕發(fā)布土地承包經(jīng)營權的面積、期限、區(qū)位、價格、是否是“季節(jié)性流轉”等供求信息。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立 “農村農用地流轉服務中心分中心”，各村成立農村農用地流轉服務站，為農用地流轉提供信息發(fā)布、合同簽訂與鑒證、政策咨詢、價格指導、糾紛協(xié)調等全方位的服務，基本建立了農用地流轉有形市場。同時農用地流轉無形市場也逐步建立，并完善價格形成機制。如入股合作流轉鼓勵農民土地承包經(jīng)營權入股收益實行按股保底分紅，按實物作價，提倡以稻谷等實物作價。浙江省提出農用地流轉價格應根據(jù)土地區(qū)位優(yōu)劣、流入戶種植的作物不同、流轉期限不同等確定不同的價格，保護農民土地承包經(jīng)營權權益。建立價格調整機制，以實物收入作價，每隔一定時期進行一次調整，保障農民土地承包經(jīng)營權收益。
      在加快流轉市場建設的同時，浙江也探索土地承包經(jīng)營權作價入股合作的流轉方式。將土地股份合作社納入農民專業(yè)合作社統(tǒng)一管理，解決了工商登記和農民土地承包權益保護的問題。土地承包經(jīng)營權作價入股對象僅限于農民專業(yè)合作社。農民以土地承包經(jīng)營權入股，經(jīng)營大戶或公司以資金、技術等生產要素入股，組成土地合作社。入股土地由合作社經(jīng)營，或對外包給規(guī)模經(jīng)營大戶（公司）經(jīng)營。分紅時，以稻谷等實物收入保底，價格前幾年穩(wěn)定，以后每隔一定時期進行一次調整，調整幅度以糧價上漲比例為依據(jù)，并將分紅后的剩余收益作為合作社發(fā)展資金。這種做法既保障了入社農民的權益，也促進了合作社的發(fā)展壯大。

成都：農民權益得保障模式
      成都市以土地確權為基礎，尊重農民意愿，確保農民在農用地流轉中的主體地位，流轉模式不斷創(chuàng)新。
      成都農村土地承包經(jīng)營權的流轉形式多樣。農民可將土地承包經(jīng)營權出租給用地企業(yè)或經(jīng)營大戶，用于規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，還可以土地承包經(jīng)營權入股參與組建土地股份合作社或股份合作制公司，由合作社或公司統(tǒng)一經(jīng)營，或著對外發(fā)包，所有成員共擔風險、共享利益。而對于某些因外出打工而無法耕種，但又不愿放棄自家承包地的農民，則可選擇委托代耕，由村集體或農用地流轉服務中心，在保留原承包關系不變的前提下，將承包地統(tǒng)一組織代耕或重新發(fā)包給他人耕種。
      成都農用地流轉通常有4方參與，其中有3個市場參與主體和一個政府行為主體。3個市場參與主體中流出主體為農戶，流入主體為用地企業(yè)、農業(yè)經(jīng)營大戶等，村委會、村民小組和村集體經(jīng)濟組織起到類似中介的作用，政府行為主體指地方縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。
流轉時，村集體將農戶的土地承包經(jīng)營權集中起來，協(xié)議流轉給用地企業(yè)、經(jīng)營大戶，由流入主體支付租金和村集體“工作經(jīng)費”。之后，當?shù)卣�府還會按政策給村集體和流入主體以適當?shù)莫剟睢?/font>
      在此過程中，4主體形成了良好互動，農民的意愿得以尊重，權益得以保障。
      通過農用地流轉，成都形成了糧油、果蔬、花卉苗木、茶葉等為重點的優(yōu)勢產業(yè)。通過延伸農業(yè)產業(yè)鏈來發(fā)展農業(yè)服務業(yè)，政府獲得可觀的稅收。而農民也可獲得比種糧等傳統(tǒng)農業(yè)更高的租金收益。對于流入主體而言，與傳統(tǒng)農業(yè)相比，經(jīng)營非糧高效農業(yè)的效益也有顯著提升。村集體在經(jīng)濟利益的激勵下，也積極推動流轉。農用地流轉達到一定規(guī)模的村集體還可以獲得來自當?shù)卣�府的一次性資金獎勵。

蘇州：大承包與小包干模式
      蘇州市探索形成了以股份合作為主的農用地流轉格局、以合作農場為主的農業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。
      蘇州探索出的模式可概括為“農地股份合作，生產專業(yè)承包”�！稗r地股份合作”是指農戶以土地承包經(jīng)營權為股份入股，成立農地股份合作社，承包權與經(jīng)營權分離，按股分紅。目前，土地承包經(jīng)營權入股已經(jīng)成為當?shù)剞r用地流轉的主要形式。在引導農地股份合作社發(fā)展的同時，蘇州還支持農機合作社和勞務合作社發(fā)展，促進了農地、農機、農業(yè)勞動力3個農業(yè)生產要素的統(tǒng)一。
      農地股份合作后，蘇州開始了對“生產專業(yè)承包”經(jīng)營體制的探索。在“農地股份合作”基礎上，對農業(yè)生產進行專業(yè)化承包，實行“大承包、小包干”生產制度，我們把這種經(jīng)營體制稱之為“生產專業(yè)承包”：合作農場由村集體和農地股份合作社共同成立，采用現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營管理方式進行農業(yè)生產經(jīng)營，并可充分發(fā)揮農地、農機和勞動力這三大合作形成的規(guī)模優(yōu)勢，提高農業(yè)生產效率。
      太倉市城廂鎮(zhèn)東林村是太倉市組建合作農場最早的一個村。該村由村集體、勞務合作社、農機合作社聯(lián)合發(fā)起組建合作農場，領取農民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照，村集體出資并統(tǒng)一管理，實行“大承包、小包干”�！按蟪邪�”是指由村集體與兩名分場長，即農業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，簽訂承包合同�！靶“�干”是指分場長雇傭農場專業(yè)管理人員進行農業(yè)生產，農場專業(yè)管理人員根據(jù)各自能力來認定包干面積。農場管理要服從統(tǒng)一的用肥、用藥以及田間管理等標準，并按月考核打分，直接掛鉤結算。
      “生產專業(yè)承包”制度在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的同時，通過績效掛鉤等現(xiàn)代管理方式解決了農業(yè)生產中的監(jiān)督和激勵問題，極大地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。

黑河：規(guī)模里面出效益模式
      黑河市耕地資源豐富、農村人均耕地較多，具備農業(yè)規(guī)�；�、機械化、專業(yè)化規(guī)模生產條件。當?shù)赝ㄟ^農用地流轉，促進了農業(yè)規(guī)模經(jīng)營。
      近年來，黑河市有很多村莊、合作社和種植大戶開始探索農用地流轉的各種實現(xiàn)形式，對于推動耕地規(guī)模經(jīng)營起到了很好的效果。
      北安市東北村農民專業(yè)合作社，采取了“農民以農用地入股實行股份合作”的流轉模式。該社成立于2003年，最早由8戶農民發(fā)起，后來會員發(fā)展到42戶，經(jīng)營耕地1.2萬畝。合作社實行“統(tǒng)一經(jīng)營，保底分紅”的運作模式、企業(yè)化經(jīng)營管理模式、規(guī)�；瘶藴驶�生產模式，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理會員的耕地，會員按比例分配、上不封頂、多產多分、下保底線。合作社成立由5人構成的農業(yè)生產經(jīng)營管理機構，負責耕地的經(jīng)營管理，包括農資統(tǒng)一采購、科學合理耕作、農技跟蹤服務等。
      在農民自發(fā)進行農用地流轉的同時，黑河市委市政府也出臺鼓勵政策引導農用地流轉與規(guī)模經(jīng)營。明確了推進農用地流轉規(guī)模經(jīng)營的10項政策措施。主要有：良種補貼資金優(yōu)先用于科學種田水平高、規(guī)模經(jīng)營達500畝以上的經(jīng)營主體；對規(guī)模經(jīng)營面積達500畝以上的經(jīng)營主體，由縣（市）區(qū)政府爭取資金打一眼機電井，并配套相應設備；農機補貼、農業(yè)貸款、農業(yè)保險、機耕補貼、農業(yè)綜合開發(fā)項目、產糧大縣獎勵資金等也優(yōu)先扶持規(guī)模經(jīng)營主體；對土地全部流轉出去農戶，優(yōu)先免費培訓，優(yōu)先提供就業(yè)機會；對農用地流轉出去后自行創(chuàng)業(yè)的，優(yōu)先協(xié)調貸款。黑河市縣、市、區(qū)政府也都相應出臺了推進農用地流轉規(guī)模經(jīng)營的政策，并從本級財政、項目上支持農用地流轉與規(guī)模經(jīng)營。

政策建議：
支持·引導·規(guī)范
      穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，這是農用地流轉的制度基礎，也是維護農民農用地流轉權益的保證。積極開展土地確權工作，進一步明晰農民的土地財產權，也是維護農民權益的前提。
      面對農用地流轉的快速發(fā)展，政府部門要加強對農用地流轉的服務和管理工作，依法支持、引導、規(guī)范農用地流轉。加快建立健全農用地流轉市場，為流轉土地的農民提供合同簽訂與簽證服務，規(guī)范流轉合同文本，規(guī)范流轉登記備案制度。嚴格執(zhí)行依法自愿有償原則，尊重農民對土地承包經(jīng)營的自主權。同時還須建立健全協(xié)商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛調解機制，依法開展農村土地承包和流轉糾紛的仲裁。
      同時，政府的作用應當主要體現(xiàn)在健全土地法規(guī)，界定土地產權和制定農用地流轉的規(guī)則上，而不是直接用行政手段來推進。而促進農用地流轉最有效的方法，則是培育土地使用權流轉市場。在堅持土地承包關系長期不變和尊重農民意愿的前提下，積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場化農用地流轉機制。建立健全農用地流轉市場定價機制，引導流入流出雙方對農用地流轉合理定價。完善價格形成機制，建立分類定價機制，保障農民收益。
      農用地流轉的主體是農民。只有農民，才有權自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉和流轉的方式。為了保障農民的主體地位、合法權益不受侵犯，必須清晰界定集體與農戶土地權利之間的界限，規(guī)范村集體代表農民流轉土地的程序，健全集體參與機制，并明確集體不得變相收取或截留農用地流轉收益。
      為保障農民權益，減少流轉糾紛，還應建立合理的農用地流轉收益分配機制。農用地流轉雙方在流轉初期，就應制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機制，讓農民從土地增值中獲得應有收益。
      在農用地流轉的發(fā)展上，應支持并規(guī)范農地股份合作社發(fā)展，帶動農業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。農民以土地承包經(jīng)營權作價出資入股合作社，能有效地把土地集中起來、連片開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營，是整合農業(yè)生產要素的較好方式。同時，對于土地承包經(jīng)營權入股合作社可能誘發(fā)的問題與產生的隱患，還應該引起重視并及早防范，在法規(guī)和政策文件中作出規(guī)定和說明。
      為降低流轉風險，擴大發(fā)展規(guī)模，政府還應加大保險、金融、補貼及項目支持力度，促進農用地適度規(guī)模經(jīng)營。特別是進一步加大種植業(yè)保險力度，尤其是對實行規(guī)模經(jīng)營的土地政策傾斜，優(yōu)先納入種植業(yè)保險。有條件的地區(qū)，金融機構可以探索建立專門針對農用地規(guī)模經(jīng)營的貸款品種，并綜合利用財政貼息、農業(yè)保險、農業(yè)擔保等政策，加快培育農業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。
      在推進流轉工作的同時，還必須解決好流轉土地“非糧化”、“非農化”的問題。要大力發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營，降低種糧成本，提高種糧補貼與糧食價格，使得糧食生產有利可圖。并采取嚴格措施限制農用地轉為非農用地。  

挺好的