國外對農民實行直接補貼的做法、原因及借鑒意義

一、直接補貼的類別和世貿組織協(xié)定中的有關規(guī)定
　　
　　對農民的直接補貼可以分為兩大類，一類是脫鉤收入支持，也稱不掛鉤收入支持，是指補貼與現(xiàn)在的實際生產情況無聯(lián)系。硪煥嗍怯臚壓呈杖脛С窒嘍雜Φ模?揮忻魅返慕蟹ǎ?涔餐?氐閌怯肷??喙夜?聯(lián)系)，具體又采取了各種不同的掛鉤方式。
　　
　　世貿組織許可的直接補貼與價格支持之間有著多方面的不同。(1)從對生產和貿易的扭曲影響來看，直接補貼一般沒有扭曲影響(如脫鉤收入支持)或者扭曲影響程度很小(如對生態(tài)農業(yè)的直接補貼)，而價格支持則直接嚴重地對生產與貿易產生扭曲影響。(2)從操作上看，直接補貼一般需要計算，而價格支持則是直接了當?shù)乇憩F(xiàn)在高于均衡價格水平的政策價格之中，不需要計算。(3)從世貿組織的規(guī)則看，脫鉤收入支持屬于“綠箱”政策，不脫鉤的收入支持中，有一些是“綠箱”，另一些則是“藍箱”政策；而價格支持則是需要削減的黃箱政策。按照上一輪多邊貿易談判所達成的協(xié)定，無論是“綠箱”政策還是“藍箱”政策，都是免除削減義務的。實際上，就世貿組織協(xié)定規(guī)定的實際影響而言，“藍箱”政策和“綠箱”政策并沒有什么不同，這也正是為什么歐盟在新一輪談判的建議中，極力要維持“藍箱”政策存在的原因。
　　
　　研究國外對農民的直接補貼，目的在于研究在世貿組織許可的范圍內，如何對農民進行收入支持。世貿組織許可的直接補貼的具體界定，包括在農業(yè)協(xié)定附件2中和農業(yè)協(xié)定的第四部分第6條中。
　　
　　二、國外對農民實行直接補貼的主要措施與做法
　　
　　(一)美國的直接補貼：
　　
　　1．生產靈活性合同補貼(ProductionFlexi-bilityContractPayment)。美國的這種直接補貼是最典型的脫鉤收入補貼。生產靈活性是指采用了這種補貼方法之后，生產者無論生產什么，其所享受到這種補貼都不受影響，因此具有充分的生產決策靈活性。
　　
　　這種補貼的法律根據是1996年的聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案(FAIR)。該法律對于種植小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花的農民，按照基期的生產數(shù)量進行直接收入補貼。計算方法是：按1991—1995年平均生產量(單產X面積)的85％，再乘以政府規(guī)定的單位重量補貼金額。由于1991—1995年的產量是固定不變的，因此，農民所可能獲得的直接補貼，只與在基期中(1991—1995年)所生產的產品類別和數(shù)量以及政府所規(guī)定的單位重量補貼額有關，而與以后實際生產什么和生產多少沒有關系。
　　
　　1998年以后，由于世界市場農產品價格大幅度下降，美國政府不僅沒有能夠按原來計劃逐步減少直接補貼，反而大幅度地增加了補貼。原來預定的直接補貼支出總額每年為50億美元左右，而到了2000年，又在原定的基礎上新增加了50多億美元。當然，這也是以美國中央財政出現(xiàn)巨額贏余為背景的。
　　
　　具體的補貼幅度如何，以小麥和玉米的情況為例：經折算后可知，2000年小麥的補貼幅度為45．20美元／噸，玉米為27．56美元／噸。美國1990—1995年期間平均每公頃小麥單產約為3噸，玉米單產為7.5噸，按此計算，則基期種植小麥的農民每公頃土地的補貼額為115美元，基期種植玉米的農民每公頃土地的補貼額為176美元。
　　
　　每個農民所獲得的直接補貼總額每年最多不能超過4萬美元。計算和操作過程很簡單，因為并不需要調查農民的土地面積和單產，而只要知道農民的總生產量就行了，而每個農民在基期5年中的生產數(shù)量是有據可查的：在1991—1995年期間，實行的是差價補貼制度；為了獲得差價補貼，農民必須出示生產數(shù)量的證明，一般是銷售單據，包括糧食收購商的發(fā)票、糧食加工商和收儲倉庫的入庫單據等。所有這些都已經是記錄在案的。
　　
　　2.土地休耕保護計劃（ConservationreserveProgram）。土地休耕保護計劃最早是根據1985年的“食品安全法案”，當時的目標是休耕4500萬英畝耕地。1996年的“聯(lián)邦農業(yè)改進與改革法案”延長了這項計劃，計劃到2002年，休耕保護土地3640萬英畝。
　　
　　按照這項計劃，農民可以自愿提出申請，與政府簽訂長期合同，將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或者林地，時間為10—15年。這項政策的目的是減少水土流失，增加魚類和動物的棲息地，改善水體質量，保護土壤，改善農民景觀等。進入計劃的土地一是要休耕，退出糧食種植，二是要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木。
　　
　　申請批準方式是：根據有關地區(qū)的農場服務局的通告，農民可以提出申請，申請也相當于投標，申請書中要提出農民對休耕保護每英畝土地的要價。當?shù)剞r場服務局在收到申請的7—90天內給予答復。各縣農場局要通告農民當?shù)孛坑�畝土地實行休耕保護計劃所能夠獲得的補貼額。當?shù)剞r場局和國家農場局對所有投標申請進行研究，研究其可行性和租金要價。對每個農民的補貼數(shù)額在50—50000美元之間，平均全國為5000美元。
　　
　　3．農業(yè)災害補貼。從政府支出的角度，美國農業(yè)風險管理政策可以分為以下三類：(1)災害救濟政策：是根據每年的自然災害發(fā)生后的情況確定的，屬于一事一議性質的。各個年度之間變化很大。農民在播種時并不知道發(fā)生災害后是否一定能夠得到救濟，因此，災害救濟政策被認為對生產沒有直接影響和扭曲作用，被視為“綠箱”政策。(2)特大災害保險政策：農民只需要對每種作物繳納60美元的手續(xù)費，就可以參加。特大災害保險的保險程度很低，只適用于實際產量低于正常產量的50％的情況。對于實際產量低于正常產量的部分的賠付率為55％。即農民得到的賠付金額為：(正常產量×50％-實際產量)×55％×價格。(3)多種災害保險政策：從類別上看，可以細分為單個農場的產量保險、單個農場的作物收入保險、以縣為單位的產量保險、以縣為單位的作物收入保險等。由于不能充分滿足WTO“綠箱”政策的標準，也由于美國的黃箱政策支出很少，因此美國主動地將此類保險政策支出列為黃箱政策。
　　
　　(二)歐盟對農民的直接補貼政策：
　　
　　歐盟對農民的直接補貼的主體是“藍箱”政策補貼。其特點是按固定的面積和產量進行補貼，補貼的基本原理很簡單，但是具體操作方法十分繁瑣，對各種情況規(guī)定的十分詳盡。
　　
　　1．按種植面積補貼。按照歐盟2000年農業(yè)政策改革計劃，谷物的支持價格在兩年之內共降低15％。而油料、蛋白作物則按照世界市場價格。為了部分地彌補價格降低對收入的影響，農民將按照面積和產量獲得政府直接補貼(歐盟對谷物等的價格支持仍然存在，但是支持價格水平大大下降)。
　　
　　獲得這種補貼的條件是，規(guī)模較大的農場(谷物生產總量超過92噸)，必須將土地休耕10％(休耕的土地獲得休耕補貼)；規(guī)模小于上述標準的小農場，不要求休耕義務，但是可以選擇自愿休耕一部分土地，并獲得休耕補貼。大小農場自愿休耕的面積總量不限，但是享受休耕補貼的上限為耕地總面積的33％，超過的部分不給予補貼。
　　
　　農民可以根據每年種植的各類作物面積的多少申請面積補貼�？上硎苊娣e補貼的作物包括：各種谷物，油料作物，豌豆、蠶豆等蛋白作物，麻類等纖維作物等。對其他飼草類作物、甜菜、飼料甜菜、馬鈴薯、草籽等，不給予面積補貼。每公頃面積的補貼額，各種作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。這是因為，補貼標準是按照每噸補貼額與平均單產來確定的。不同產品的每噸補貼額不相同，例如，谷物為58．67歐元／噸，蛋白作物為72．50歐元／噸等。油料作物的方法更麻煩些，每年還不一樣，2000年為81.74歐元/噸，2001年為72．37歐元／噸。計算單產時，不是，象美國那樣具體到某個農戶，而是按一個地區(qū)的平均產量。在德國，基本上是以州為地區(qū)單位來計算平均單產。個別州的不同作物分為兩個或更多的地區(qū)計算平均單產。按照德國的平均單產水平，2000年每公頃谷物和休耕地的補貼額經折算約為300—350美元。
　　
　　與此同時，有享受補貼權利的土地面積是按基礎面積計算的。基礎面積是1989、1990、1991年的三年平均值(分作物品種)。如果現(xiàn)在一個地區(qū)的實際面積大于基礎面積，則單位面積實際補貼額按超過的比例減少。即面積補貼的總額是按照歷史上三年的平均數(shù)確定后不變的，實際面積越大，超過基礎面積的比例越大，每單位面積所能享受到的實際補貼額就越少。面積補貼的最小地塊面積為0．3公頃，這也是休耕的最小地塊面積，并且寬度至少在20米以上。休耕地上允許種植非食品原料，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。
　　
　　此外，還有一些詳細的操作上的規(guī)定。例如，農民必須書面申報種植情況和申請補貼，報至各個縣的農業(yè)局。申報中要申明地塊的位置、面積(精確到小數(shù)點后兩位)和作物。并且如果農業(yè)主管部門要求，農民應當在萬分之一的土地圖上指明位置和證明。德國規(guī)定每年申報的截至日期是3月15日。對于申報中不遵守規(guī)定的，還實行懲罰措施。對于超報面積的，按超報面積的雙倍削減補貼面積乃至取消補貼資格。
　　
　　2．休耕補貼。休耕補貼分為兩種，一種是面積補貼中所涉及到的，每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的前提條件，大農場必須休耕10％；此外，大小農場均可以自由休耕。這種每年一次的休耕，享受與谷物同等的面積補貼標準。另一種是多年性休耕，至少休耕10年以上。100公頃以下的農場最多可以休耕5公頃，100公頃以上的農場最多10公頃。這種補貼的標準略高一些，德國每公頃為700馬克。
　　
　　休耕地的總體要求是：休耕地不能裸露，至少應當綠化，或者種草；休耕地不能施肥，不能施農藥；休耕地除了可以生產非食品原料之外，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等，不能生產別的農產品。
　　
　　3．環(huán)境保護補貼。對于在農業(yè)生產中采取了一定的方式，使得生產對環(huán)境的影響向著有利于環(huán)境保護的方向發(fā)展，則通過給予一定的補貼給予鼓勵。環(huán)境保護補貼的基本原則是：自愿參加，至少5年，遵守有關環(huán)境保護的規(guī)定。具體又分為幾種不同的類型。(1)生態(tài)農業(yè)。整個農場的生產活動必須全部按照生態(tài)農業(yè)的標準，也就是說，既包括種植業(yè)，也包括畜牧業(yè)。所有產品要符合生態(tài)農業(yè)標準，并貼生態(tài)食品的標簽。(2)粗放型草場使用，包括將耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬�。要求的條件是：草場載畜量不超過每公頃1．4大牲畜單位，最少不少于0．3大牲畜單位；大幅度減少肥料和農藥施用量；不轉變?yōu)楦�地�?3)對多年生作物放棄使用除草劑。多年生作物包括各種水果和葡萄等。(4)多年性休耕。如上述。多年性休耕補貼是列在環(huán)境保護補貼項目之下的。
　　
　　(三)日本的直接補貼政策：日本對農民的直接補貼主要是2000年新出臺的對山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。這種措施應當歸屬于世貿組織規(guī)定的“綠箱”政策中的地區(qū)援助措施，因為符合兩個基本條件：(1)受補貼的地區(qū)是有客觀標準的條件不利地區(qū)；(2)補貼的額度控制在一定的范圍內，不超過地區(qū)由于條件不利所受到的損失。
　　
　　此項補貼的對象是處于根據有關法規(guī)劃定的山區(qū)和半山區(qū)中的農田。對農田的條件要求包括：至少1公頃以上毗連成塊，坡度大(水田1／20坡度，旱田8度以上)，地塊小而必須規(guī)整(大多數(shù)地塊不滿0．3公頃，同時地塊平均面積小于0．2公頃)，草地比例高(70％以上)的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情況如農民老齡化比例高、撂荒比例高等。
　　
　　并不是所有滿足上述條件的農田都可以享受補貼，對生產活動還有一些特殊的要求，包括：(1)其生產活動有助于減少或者避免撂荒(因為完全的撂荒不利于生態(tài)、經濟和社會發(fā)展)；(2)其農業(yè)生產活動要促進農村的綜合發(fā)展，包括防治水土流失、保護生物等。
　　
　　為確保直接補貼取得預期的效果，政府要求按村落簽訂協(xié)議，以村落為單位，全體村民參加，以求整體協(xié)調；對達不成村落協(xié)議的地方，也可以與單個農戶簽訂協(xié)議。享受補貼的對象可以是農戶，也可以是農戶的合作組織。
　　
　　補貼的理論標準是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產成本差異的80％。具體標準根據水田、旱地、草地和人工草地分別設定，并按陡坡地和非陡坡地設定兩級標準。每個農戶每年可以享受的補貼上限為100萬日元。政府為此支付的財政總支出為700億日元，其中**330億日元�？上硎苎a貼的面積約為90萬公頃，即平均每公頃約為8萬日元(約折合為630美元)。這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。最終的目標是將其生產力水平提高到鄰近的非補貼對象區(qū)的水平，在時間上沒有明確的限定，第一期為5年。
　　
　　三、國外對農民實行直接補貼的原因與特點
　　
　　美國、歐盟和日本所采取的直接補貼政策既有共同之處，也有重要差別。美國的脫鉤補貼和歐盟的種植面積補貼都是面向所有農民的，而其他補貼則是針對部分地區(qū)或者部分農民的。因此，一般在談到直接補貼時，人們首先想到的是美國的脫鉤補貼和歐盟的種植面積補貼。歐美國家實行直接補貼的原因和特點可以概括為以下幾個方面。
　　
　　(一)直接補貼政策產生的最主要原因是原來的價格支持和價格補貼的失敗價格支持措施效率很低，據經合組織測算，發(fā)達國家價格政策補貼的效率僅僅為25％左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農民所能獲得的僅僅是0．25元左右。與此同時，政府的財政支出包袱也因過剩庫存產品的不斷增加而日益沉重。歐美等國家從國內政策需求看，需要尋找補貼農民的更有效的方法。
　　
　　(二)世貿組織談判要求在農業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策。一方面，要減少國內支持政策對生產和貿易的扭曲影響作用，另一方面，又不能使得農民的利益受到損失。因此，有必要改變對農民的補貼方法。
　　
　　(三)對農村社會和環(huán)境目標的重視程度日益增強。無論是歐盟國家、日本還是美國，對農村環(huán)境問題、農村就業(yè)和農村社會發(fā)展其他有關問題的重視程度日益加強。為了讓農民不過度使用農村資源，或者為了使得農村地區(qū)不因農民的過度外流而荒蕪，就采用了各種各樣的特殊的資助和補貼措施。
　　
　　(四)美國和歐盟對直接補貼政策的重視程度和強調程度均非常高。從具體實施的時間和力度上看，都是美國在先，歐盟次之，日本居后。美國的改革是全面的，力度最強，直接補貼措施與當前徹底脫鉤；歐盟的改革也是全面的，但是，尚未與當前的生產完全脫鉤，農民現(xiàn)在能夠享受到的直接補貼額，還與目前的生產有聯(lián)系，盡管有一些約束條件；日本的直接補貼僅僅是地區(qū)性的、局部的。美國的農產品市場和市場價格完全是開放的，與世界市場是一體化的；歐盟的農產品市場和市場價格與世界市場仍然有一定的隔離，盡管程度已經大大減弱；而日本的農產品市場與世界市場的隔離仍然很強。在補貼強度上，美國的單位面積補貼額相當于歐盟的1／3—1／2，但是按農民人均則高于歐盟2—3倍，因為美國的農場規(guī)模遠遠大于歐盟平均水平。
　　
　　(五)具體操作實施上有所不同。美國的情況相當簡單，在核實基期產量之后，現(xiàn)在每年的補貼過程幾乎不用任何操作成本，農民不需要申報，政府不需要核實，只要按照每年聯(lián)邦政府確定的單位標準向農民轉帳發(fā)錢就行了。而歐盟的情況則要復雜得多，農民每年都需要將種植情況申報，政府還要核實，管理過程較為復雜，操作成本較高。歐盟、美國和日本在環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展計劃方面的政策實施過程，更為復雜一些。尤其是美國的土地休耕保護，實際上是按個案處理的，需要對農戶的申請逐個審查比較(因為每個農戶的要價都可能不同，地塊條件也不同)，并確定是否補貼以及補貼多少。
　　
　　四、國外直接補貼政策對我國的借鑒意義及有關建議
　　
　　發(fā)達國家的直接補貼政策對我國具有一定的借鑒意義。這種借鑒意義具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
　　
　　(一)表現(xiàn)在政策思路上，從價格支持補貼轉為對農民直接補貼。經過了幾十年的實踐經驗，發(fā)達國家已經認識到，價格支持措施并不是一個好辦法。一方面，價格支持措施扭曲市場價格信號，造成市場不平衡，造成貿易和市場競爭的不公平，也造成對自然資源不合理使用、過度使用和浪費性使用；另一方面，在保障農民收入方面，效率也很低，國家拿出了很多錢，只有一小部分真正能夠流到農民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)流失了，或者由于庫存費用和產品變質而浪費掉了。與價格支持措施相反，直接補貼措施直接了當，不需要借助產品和市場流通過程，直接發(fā)給農民。政府用于此目的的財政支出，沒有中間環(huán)節(jié)的跑冒滴漏，全部為農民所獲得。并且，在世貿組織談判中，直接補貼尤其是美國式的直接補貼，是沒有爭議的“綠箱”政策，無論補貼多少，都不受世貿組織的約束，也不會引起任何爭議。
　　
　　(二)在實施和操作方法上，以總產量作為補貼計算基礎。美國的脫鉤補貼和歐盟的“藍箱”政策，都是以耕地面積為基礎的，并考慮耕地質量的差別；耕地面積和耕地質量的綜合就是總的生產數(shù)量。盡管在具體操作上有所不同，但是歐美補貼的依據都是根據農民生產量的多少，耕地面積越多，耕地的質量越好即單產水平越高，農民所享受到的直接補貼就越多。之所以如此，是因為歐美的上兩種直接補貼，都是從以往的價格支持補貼演變而來的。在價格支持制度下，誰的生產數(shù)量越多，所享受到的補貼就越多。這與我國農業(yè)稅費改革的思路是一樣的：新的農業(yè)稅的征收基礎為土地面積與常年產量之積。只不過歐美是向農民支付補貼，而我國是向農民征收稅賦。但是，美國的脫鉤補貼與歐盟的“藍箱”政策的最大不同在于，前者的補貼計量以歷史基期為基礎，一經確定，不再與當前生產掛鉤；而后者仍然以現(xiàn)在的實際種植情況為計量基礎，仍然與當前的生產相掛鉤，只不過計算中的單產不是單個農場的實際單產，而是一個地區(qū)的平均單產。美國做法的優(yōu)越性是明顯的：操作簡單，大大節(jié)省管理成本，又符合市場原則。
　　
　　(三)在補貼政策的條件上，有三個重要因素：歐美國家的直接補貼政策，是與其特殊條件相適應的。這些條件包括：(1)國家的財政支付能力強，農民在社會中所占比例很小，數(shù)量相對很��；(2)每個農場的規(guī)模較大，在美國更大，土地連片，種植較為單一，易于準確統(tǒng)計，也有可能按個案進行研究；(3)農民和有關農業(yè)部門的素質較高，制度嚴密，不大可能出現(xiàn)舞弊。
　　
　　在我國，這些條件仍然是較為欠缺的。國家的財政能力近年來有了很大的改善，但是相對于數(shù)量巨大的農民來說，仍然是很不足的；目前不僅沒有實行象歐美那樣的對農民的直接補貼，反而仍然每年從農民那里征收了大量的稅費。我國農戶的規(guī)模極為狹小，同一農戶種植種類多樣，地塊更是零碎狹小，非常難以統(tǒng)計，更難按個案進行研究和審查。農民的素質較低，地方政府的管理水平也有諸多的限制和不適應，無法承擔象歐盟“藍箱”政策要求的那些審查任務。
　　
　　從我國的實際情況出發(fā)，借鑒歐盟等國家的一些做法和思路，在對農民進行補貼方面，提出以下思路性建議：
　　
　　1．汲取和借鑒歐美等國的經驗，盡早改變和改革低效率的價格支持政策，將節(jié)省出來的寶貴財政資源，轉為直接補貼等其他對農業(yè)的國內支持措施，轉為“綠箱”政策范疇的支出。
　　
　　2．在考慮對農民進行直接補貼時，按以下先后步驟進行：(1)取消現(xiàn)行的農業(yè)三稅，即農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、屠宰稅；**按核定的基期數(shù)額對地方政府進行轉移支付(對發(fā)達地區(qū)可以不進行這種轉移支付)。(2)取消教育費附加和“五統(tǒng)籌”范圍的收費，對地方政府因此而減少的收入，由**按有關指數(shù)重新核定之后向地方政府轉移支付。(3)取消村提留，由中央和地方政府按村莊數(shù)量和人口多少核定固定補貼額，列入財政預算支出。(4)以上三項，國家每拿出一元錢，農民就實實在在地少繳一元錢，就相當于增收一元錢。換言之，國家用于以上項目的支出，都相當于對農民的直接補貼。如果在此基礎上，國家還有補貼財力的話，可以參照美國的脫鉤補貼的方式，對農民進行補貼，計算補貼的基礎可以采用稅費改革中采用的土地面積和常年產量之積。
　　
　　3．無論如何，國家都要不斷增加直接補貼之外的其他“綠箱”政策的支出，尤其是大大加強農業(yè)科研和科技推廣、食品安全檢驗、病蟲害防治、基礎設施建設等公益性服務支出，加強資源和生態(tài)環(huán)境保護以及貧困地區(qū)發(fā)展等方面的支出(在生態(tài)環(huán)境保護方面，應當盡量按個案與村簽訂10-15年的長期合同，保證實效)。

這種對比一出，只能是讓大家受到深深的刺激........

除了感慨,沒別的

這個私以為沒有可比性，首先我們在這整個行業(yè)都比人家樓后很多年。

這是一個悲慘的事實

刺激后才有動力，然后就有生產力了

也只能感慨了，現(xiàn)在這個現(xiàn)狀根本改變不了

要想用這種方法帶動生產力？那這點刺激還遠遠不夠呀

不急不急，慢慢刺激量變最終會導致質變的

誒，這樣還不如等有關部門解決呢